机构编制数据管理应用及发展路径初探

　　随着信息时代的发展，以数字化、集成化、智慧化为代表的新兴科技应用和新型管理模式正高速融入社会治理的方方面面，机构编制管理正是其中之一。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议所作的政府工作报告中强调，要大力推进‘互联网+政务服务，实现部门间数据共享。张纪南同志在《以五大发展理念深化行政体制改革 为实现＂十三五＂发展目标保障助力》一文中指出，要＂运用‘互联网+、云计算、大数据等信息技术手段，创新行政管理方式和政府服务模式，提高政府工作效率和服务质量。＂如何将机构编制工作同日新月异的前沿应用高度融合，开创＂向改革要编制，向创新管理要编制，向运用信息技术要编制＂的新局面，是机构编制部门亟待解决的重要课题，而机构编制数据管理及应用为解决这一课题提供了全新思路。
　　一、机构编制数据管理的概念
　　（一）机构编制数据管理的定义
　　机构编制数据管理目前尚无统一规范定义。通常认为，机构编制数据管理是指由机构编制部门根据经济社会发展需求，依据法定权限和程序，运用科学的原理、原则和方法，对机关事业单位的职能配置、机构设置、人员编制及领导职数等信息的数字化和文字化表述进行管理分析应用的全过程。其主要通过描述、提取、分析、判断等一系列数据管理活动，对内建立机构编制数据管理闭环系统，对外输出智慧成果并为决策提供参考借鉴。
　　（二）机构编制数据管理的属性
　　严肃性。机构编制数据管理基于法律法规和行政管理规章的规制下进行，其职能权限由其授予保障、管理过程受其规范制约，而结果应用作为公共服务的重要组成部分须对机构编制管理部门负责、受管理对象监督。这一属性表明由法律规章对机构编制数据管理的权限划分、程序环节、责任后果进行界定是一贯的、明确的，机构编制工作人员应正视法律赋予的权利义务，确保数据管理工作经受住考验。
　　科学性。机构编制数据管理是机构编制与数据管理二者的融合，是机构编制工作中科学管理的具体表现。当前，机构编制科学化、精细化管理的重要性愈发凸显，特别是机构编制综合管理信息系统、新型互联网技术、大数据处理平台等一大批分析功能强大、集成优势明显的软硬件设施的应用，为机构编制数据管理注入了科学源动力。
　　动态性。机构编制数据管理是机构编制及人员现状的数据化描述或者文字化反映，也是对未来机构编制发展趨势和管理模式的预判和评估。其不仅要保障具体单位、具体科室、具体人员信息的详尽精准，更要通过对现有信息处理分析，综合运用调整职责、补充要素、完善架构、编制调整等方式，对相关单位和人员在某一具体时间节点或是某一时间阶段内的机构编制情况进行宏观调控，确保机构编制工作顺应当前节奏、服务长远发展。
　　二、加强机构编制数据管理的意义
　　机构编制数据管理是实名制管理具体化的重要表现。机构编制数据是各单位机构编制信息最为直接简洁的表达载体。作为对客观情况的逻辑归纳和总结，数据管理对现有机构管理、人员管理进行归类延伸。特别是在机构编制综合管理信息系统的全面运行之后，经机构编制部门核定规范的数据为组织、人事、财政等相关部门协调配合提供准确参照，变以往单纯的数字提报向数据链、业务网模式发展。在数据传导利用和业务整合推进两个层面优化升级实名制管理格局，切实达成机构编制部门核定编制、组织人事部门在编制限额内使用编制、财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，行政编制数、实有人员数、财政供养数相对应的实名制目标。
　　机构编制数据管理是机构编制科学调控的重要方法。机构编制立足抓常抓细抓长，数据管理是贯穿其中的主线之一。从数据角度和宏观数据库的维度对机构编制进行管理，是各级编办科学调控的必要方式，更是规范机构编制部门权力运行、构建科学动态调整体系的重要路径。从实践来看，机构编制部门的各种决策，本质上都须对机构编制数据进行转化处理分析，而其结果必然对机构编制科学化、规范化管理产生深远影响。此外，机构编制数据管理还是对可能出现的机构编制违规行为的查控手段。根据数据异常变动情况，可对擅自改变机关事业编制、超编进人、超职数和超机构规格配备领导干部等违规行为早发现、早介入。
　　机构编制数据管理是机构编制精准决策的重要媒介。近年来，很多省市编办结合自身实际，相继建立机构编制数据管理平台，为发挥机构编制工作在科学决策、推进改革方面的参谋助手作用进行有益探索和实践。贵阳市＂筑云编制＂为全市大数据融合夯实基础，张家界市＂互联网+机构编制管理业务＂云平台的数据运用和信息管理也取得了扎实成效。随着科技进步、数据应用技术的发展，未来数据采集分析能力、手段必定更加丰富，其使用效能和服务水平也更加精准科学，机构编制部门＂咨询辅政＂的时代由此正式开启。
　　三、机构编制数据管理先进做法简述及发展趋势
　　当前，很多省市编办在数据管理探究和实践方面走出自身特色。它们或借助新技术如大数据、云计算等搭建模型、对机构编制数据进行深度处理、挖掘机构编制管理潜能；或通过建设云平台、开展虚拟弹性计算优化在线政务服务内容和形式；或通过对当前承接机构如电子政务中心等部门升格放权，从工作职能和目标要求上实现数据管理的高位推动。总体来说，主要呈现以下三个方面的特点。
　　一是从技术应用角度来看，数据管理价值对政务服务发展的拉动越来越高。广东省于2016年4月份出台《广东省人民政府办公厅关于印发广东省促进大数据发展行动计划》，明确提出将建设全省统一的电子政务数据中心，搭建省、市电子政务云平台，构建从省到乡镇的四级政务网络体系。支持各地与基础电信企业、大型互联网企业联合建设数据中心，运用大数据技术促进政府信息资源挖掘应用，利用大数据提高社会治理和政府治理能力。广东省编办则围绕＂一门式、一网式＂政府服务改革，以建设全省统一网上办事大厅为抓手，加快政务信息大数据库采集录入，为政务服务奠定坚实基础。
　　二是从平台建设角度来看，数据管理方式对平台集成的要求越来越高。自2015年11月起，在政务和公益机构域名注册管理中心（CONAC）的支持主导下，贵阳、张家界等市围绕数据管理与编办云服务等课题开展了一系列试点探索和应用，＂云上编制＂初见端倪。＂云上编制＂是对目前已建成的机构编制实名制和内部OA系统、中文域名及网站标识＂数据探针＂的全面整合，其借助大数据分析和舆情分析，对党政机关和事业单位的机构编制、职能职责等公开信息进行实时监测，并根据了解群众关注热点、办事业务量和完成率、对机构履职的新要求等客观变量，对被评估单位的基本情况进行数据定量分析，得出被评估单位履职效能评估综合结论，作为机构编制管理机关进行改革和机构编制调整的重要依据。
　　三是从承接机构角度来看，数据管理实践对工作主体的要求越来越高。黑龙江省设立机构编制数据管理中心作为省编办的直属单位，相较其他省份的电子政务中心，明确由其＂负责全省机构编制数据库维护工作＂，为统一数据管理标准确立行政主体。广东省在经济和信息化委员会下设内设机构——广东省大数据管理局，负责＂组织制定大数据收集、管理、开放、应用等标准规范，组织编制电子政务建设规划并组织实施和统筹政务信息网络系统、政务数据中心的建设、管理＂等相关工作。可以预见，随着机构编制管理价值的不断彰显和政务服务标准的不断提高，机构编制数据管理的主业地位会愈发凸显，而其也必将对承接主体和工作流程提出更高标准。
　　结合广东、黑龙江以及贵阳等省市在新时期机构编制工作的整体布局，参照我省青岛、烟台等地市编办的经验做法，机构编制数据管理在具体指标和业务流程上的发展趋势，主要呈现以下三方面特点。
　　信息量化。机构编制管理不仅是对机构、编制、职数的管理，还涉及到历史沿革、体制改革、政策解释、历史遗留问题处理等林林总总。这些信息均需要通过数学转化、逻辑处理、图标指代等方式，尽可能完成所有信息的量化、细化。此外，还应充分保障机构编制数据的交互性、拓展性、可追溯性，使之符合主流数据标准和技术标准，为信息数据提取加工清障搭台。
　　体系恒定。一是指标体系恒定。中央编办在推进电子政务过程中，确立了全国统一的数据指标体系，共1425项。省市县三级编办应对照该指标体系，对现行数据指标进行精简归类，确立各类指标运用范畴及通用计算模式，为完成数据报表、做好数据共享创造快捷条件。二是工作体系恒定。机构编制数据管理相关工作应结合编办权责和数据效用稳步推进，切实把好职能关口和数据关口，实现有的放矢、因势利导。
　　数据支持。数据管理不只是单向的、被动的处理过程，而应是向前延伸触角、积极对接的姿态。新一代信息技术和数学模型的加入，促使机构编制数据管理可以快速通过比对、统计、筛查、拓扑等运算方式和相关性分析，为决策者提供具体数据或描摹判断未来走向，这就为解决机构编制工作现实问题提供全新思路。
　　四、机构编制数据管理工作的展望
　　一是完善顶层设计，突出机构编制数据管理整体布局。结合《山东省＂互联网+＂行动计划（2016-2018年）》等建设方案，充分考虑各地市地域性差异和已有系统互联互通、资源共享问题，以规范性文件和通用性标准对今后一段时期机构编制数据管理进行整体布局，明确责任主体、任务进度、实施步骤和时间节点。要跳出＂只用于研究机构编制＂的定势思维，对未来一段时期内的机构编制数据管理、政务服务工作进行精心谋划，探究其与信息安全保障体系建设、电子政务项目建设、融合升级的方式方法，全力推动大数据形成机制的建立和开发应用。
　　二是加强技术支持，突出机构编制数据管理应用效能。机构编制数据管理是建立在强大技术支持上的科学性、系统性工程，而技术支持不仅只体现在当前对综合管理信息系统等软件、资金方面的投入，其至少还應当包括以用户需求为导向的交互式信息服务模式设计与构建，以批量处理、集合运算为目标的运算法则，以业务层次、数据访问为先导的逻辑架构，以突破古典数学集合论中属于或不属于的绝对关系、以模式识别和智能领域应用为取向的模糊数学等多种先进理念的引入叠加、倍增效应的释放，从而确保机构编制数据管理运算控制贴合实际、结果运用保障实效。
　　三是增强主观能动性，突出机构编制数据管理价值导向。要高度重视主观能动性对做好机构编制数据管理工作的加权效应，充分认识态度转变、服务提升给机构编制管理带来的巨大变革，深入学习贯彻《政务信息资源共享管理暂行办法》等法律法规，主动适应机构编制数据管理处置模式由幕后转向台前，角色定位由组工主力转向改革尖兵，价值功用由分析排查转向资询辅政，联络共享由密切协同、集中会商向破除壁垒、消除孤岛的转变，以更加科学合理的管理方式、更加合作包容的运行模式推进机构编制数据资源开放共享，全力完善政务信息共享，释放更多改革发展红利。□本文作者刘喜军系济南市机构编制电子政务中心主任，孟丽华系济南市天桥区委组织部副部长、区编办主任E：FQJ
　　关键词：机构编制 数据 管理应用 发展路径