山东省行政许可标准化建设路径探析
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《标准化工作指南》（GB/T 20000.1-2002）将标准化定义为＂在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动＂，其作用是为了预期目的改变产品、过程或服务的适用性。近年来，标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中，发挥了基础性、规范性作用。2016年7月，国务院审改办、国家标准委联合印发《关于推进行政许可标准化的通知》，明确提出推进行政许可标准化，是解决人民群众反映＂审批难＂、约束自由裁量权、降低制度性交易成本，提高审批效率的重要措施。近期，笔者通过对山东省行政许可标准化建设情况进行梳理，并赴青岛、淄博、枣庄、潍坊、威海5市及部分县（市、区）调研，系统研究分析了标准化建设存在的问题和难点，对下步工作提出可供操作的实施路径。
一、山东省开展行政许可标准化建设基本情况
（一）基本做法
本届政府行政审批制度改革伊始，山东省政府审改办就已引入标准化思维和理念，在指导各地开展审批制度改革中，有力推进行政许可标准化建设。
一是在全省范围内确定行政许可等权力事项唯一标识。2016年5月，为适应改革需要，在改革伊始发布的山东省地方标准《行政审批事项编码规则》（DB37/T 2561-2014）的基础上，修订形成了山东省地方标准《行政权力事项编码规则》（DB37/T 2561-2016）。全省行政许可等行政权力事项按规则进行了编码，确定了唯一标识，为规范清单管理，适应相关信息系统建设和数据统计、分析、应用奠定坚实基础。
二是在市县层面上对行政许可事项进行规范。2015年6月，按照职权法定、兼顾共性与差异、力求规范统一的原则，山东省政府审改办在各地现有目录的基础上，编制印发《山东省市、县（市、区）行政许可事项通用目录》，要求各市县在此目录里认領事项，一方面解决目录事项及其名称、依据、时限、收费标准等要素不一致的问题，另一方面避免同一层级在数量上盲目攀比，在改革中玩＂数字游戏＂。
三是在部门内部规范行政许可事项办理。山东省编委印发《行政审批事项业务手册编写规范》《行政审批事项服务指南编写规范》，要求各级各部门组织编写业务手册和服务指南。前者是审批人员的操作规范，在部门内部明确审批的要件、程序、自由裁量权等标准，解决同一事项不同人员办理材料不一、程序不一、结果不一的问题；后者是企业、群众办事的明白纸，能获知相关信息，为事项办理提供较为明确的预期，增强改革的获得感。同时，结合编写工作，促进各级各部门进一步精简材料、优化流程，推进审批权力、审批行为、审批标准在阳光下运行。
四是在全省实行行政许可事项及其要素的动态管理。为规范行政许可事项的承接、取消、下放、整合等调整工作，先后出台《山东省行政审批事项目录管理办法》《山东省行政权力清单动态管理办法》，随着改革的推进，2016年4月对上述两个办法进行整合修订，形成新的《山东省行政权力清单动态管理办法》，进一步明确了行政许可等十类行政权力事项的动态调整程序等事宜。为适应清单要素的网上管理要求，加强清单管理的精细化程度，2017年4月，出台《山东省政务服务事项清单要素动态管理规定（试行）》，对行政许可等行政权力事项和公共服务事项要素管理的调整情形、职责分工、权限程序等进行明确。
五是构建政务服务系列地方标准建设体系。今年年初，为加快推进标准化建设，省编办会同省质监局提出政务服务标准化指南系列地方标准的建设计划，其中第1部分行政许可、第2部分公共服务已于近期立项，计划分别于今年和明年发布。目前，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》＂推进权责清单标准化，规范权力运行，严格限制自由裁量权＂的要求，正在有序推进标准起草发布等工作。
（二）5市推进行政审批标准化建设的创新做法
通过听取汇报、座谈交流、实地察看等方式了解，青岛等5市在推进标准化建设中，除按要求开展了确定事项编码、统一所属市县行政许可事项、组织编写业务手册和服务指南等规定动作外，还创新了一些做法。主要表现为两方面：
一方面是着力推动行政许可标准化的制度建设。淄博市政务服务中心、枣庄市山亭区政务服务中心建立政务服务标准体系，推行＂保姆式服务＂，相继成为山东省省级服务业标准化示范单位。青岛市城乡建设委员会构建五个标准化建设（服务用语标准化、服务环境标准化、服务形象标准化、服务管理标准化和服务创新标准化），借助＂互联网+行政审批＂实现网办深度三级达到70%（只跑一次）、四级达到30%（零跑腿）。
另一方面在行政许可标准化建议进行了有益探索。比如，青岛市、枣庄市等部分市县实现了行政区域内同一审批事项在不同层级实施标准一致，结合编制行政审批业务手册和服务指南，严格行政许可事项的要素审核，在市县两级做到了事项名称、设立依据、申报材料、审批流程和审批时限等要素的相对统一。
（三）面临的问题和困难
青岛等5市在推进行政许可标准化工作中，虽然取得了一些成绩，但同样也面临一些问题和困难。
一是各级对行政许可标准化的意识有待提高。在座谈中，有一种声音说在工作中实行标准化会绑住自己的手脚，降低灵活性，增加责任和压力。比如，《行政许可法》要求＂行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。＂有审批人员认为出具书面凭证比较麻烦，没有必要，还增加工作量。在实际工作中未严格按照法律的规定要求去执行。
二是行政许可标准化建设尚未形成一个完整的体系。目前，市县在推进行政许可标准化建设中，围绕行政许可服务规范、场所建设与管理规范方面进行了有益探索，如淄博市政务服务中心服务标准化管理体系、枣庄市山亭区政务服务中心服务标准体系。但在流程规范、监督检查评价规范等方面，市县由于难以对改革要求和改革方向上进行准确把握，只是有所探索，还没有上升为标准。尤其是随着下步其他行政权力事项和公共服务事项入驻政务服务大厅和网上大厅，需要省级层面上加强业务指导，建立完善相关标准体系。
三是现有审批系统对行政许可标准化建设的支撑不够。审批窗口涉及本级政务服务中心网上审批系统、本部门业务系统、省行政权力网络运行系统，有的还有上级行业管理部门的专网系统。这些系统的数据还不能有效对接，往往需要多次录入。另外，各级人口信息、法人信息和信用信息尚不能共享，＂一窗受理＂＂一网办理＂等服务制度缺乏系统应有的支撑，电子证照、电子文档在法律层面上的有效性还未解决。
四是市县推动行政许可标准化难协调。首先是来自法律法规层面，如按《行政许可法》要求，行政机关受理行政许可申请应当出具书面凭证，但调研发现，资格资质类许可和认定事项多是当场办结，出具书面凭证实在是没有必要。其次是来自上级行业管理部门，部分行政许可实施缺少法律法规的具体规定，面对自下而上开展的行政审批制度改革，市县往往执行的是上级行業部门还没有清理的规范性文件的要求，审批条件、审批材料等难以得到有效清理。
二、部分省份实践经验及启示
（一）今年5月，浙江发布实施《政务办事＂最多跑一次＂工作规范》。该规范根据加快推进＂最多跑一次改革＂的要求，坚持网上网下结合，以＂互联网+政务服务＂为支撑，以政务服务网为平台，推动浙江政务服务网与实体大厅的整合发展，切实提高网上权力事项和服务事项的全流程办理率，解决＂多头跑、反复跑、办事难、办事慢＂的问题，让数据＂多跑腿＂，群众和企业少跑腿、不跑腿，提升政府办事效率，增强群众和企业对改革的获得感。浙江省＂最多跑一次＂改革体现和实践了＂以人民为中心＂的发展理念，运用＂互联网+政务服务＂和大数据手段探索现代政府治理新模式。
（二）2016年5月，天津发布《天津市行政许可事项操作规程总则》地方标准。该标准的核心是规范行政许可办理程序，对行政审批各个环节的内容和标准进行细化量化，以及对行政机关自由裁量权进行规范。据公开报道，天津将继续围绕＂一事项一标准＂，对单一行政许可事项操作规程制定系列标准。天津市通过细化每项行政许可的实施标准，体现了＂方便行政许可相对人全事项、全过程、全环节的标准化审批＂的思路。
（三）2016年4月，广东召开全省推进＂互联网+政务服务＂改革工作电视电话会议，明确在全省复制推广南海区行政许可和公共服务事项标准模板。借助自行研发的行政审批标准化管理系统，南海标准主要内容体现在三个方面：一是在要件上细化标准，为向市民和企业清晰公开办事标准，组织编制公布办事指南；二是在流程上细化标准，为向市民和企业透明公开权力运行流程图，组织编制业务手册；三是在裁量标准上细化、量化；四是实现标准收件、一窗通办。广东省与时俱进，不断深化和拓展推动政府服务模式的改革，全面提升了优质高效政务服务。
三、进一步推行行政许可标准化的路径
（一）抓好政务服务系列标准的制订工作
在全省范围内统一政务服务事项＂有哪些＂＂到哪办＂＂交哪些材料＂＂付多少费＂＂经过什么流程＂＂达到什么结果＂，从而规范行政权力运行，消除权力寻租的空间，提高政务服务效率和质量，增强改革效果，既能达到政务服务工作的目标、过程和结果清晰明确，又能使工作责任可跟踪、可追溯，有利于促进政务服务质量和水平的不断提高。要抓紧制订发布第一部分行政认可，做好以下三方面的工作：一是搞好调查研究，＂不做调查没有发言权，不做正确的调查同样没有发言权。＂摸清各市在实施行政许可中的共性和差异，尤其是要梳理出投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、社会管理领域等，不同类型的行政许可事项办理的条件和流程，总结出一般规律，做好标准制订的基础性工作；二是遵守标准化＂统一、简化、协调、优化＂原则，首先要立足于行政许可标准化，紧扣实际需求进行研究设计，其次要兼顾到改革＂提速换档＂的政策要求和各市县改革进度的不一，充分借鉴吸收省内外的经验做法，再次标准规范的内容既要有一定的前瞻性和通用性，也要方便各市县在此基础上灵活配置，符合行政审批的自身行政特性；三是要遵循标准制定的一般规律，严格标准起草、征求意见、审查报批、发布实施等程序，同时要注重标准征求意见对象的选取以及标准的试验验证，为修改完善标准提供客观、科学的依据，以求标准实用好用管用。
（二）抓好标准的宣传贯彻工作
标准的实施主体是各级政府的职能部门，要使行政许可标准化工作取得实效，各级政府职能部门就要主动按照＂放管服＂改革要求，加强标准化建设的宣传工作，进一步转变观念、提高站位，增强行政许可标准化建设的必要性、重要性的认识，自觉用标准化的思维理念和方法措施去推动改革工作。省直部门（单位）可在以下两个方面做好标准的实施工作：一是强化行业指导职能，系统梳理本行业在不同层级的行政许可事项，做到同一事项在纵向上的不同层级、横向上的不同区域，事项名称、类型、法定依据等要素一致；二是在此基础上自上而下的精简证明材料、中介服务收费项目等审批条件，规范审批流程和自由裁量权，实现同一事项在不同层级不同区域材料一致、办理一致、结果一致，切实提高行政审批的规范化运作。
（三）抓好政务服务平台建设工作
按照＂互联网+政务服务＂技术体系建设要求，通过信息化手段和制度配套，构建全省统一的大数据中心和云平台，进一步丰富政务服务平台的功能，同时要完善行政权力网络运行系统和部门业务系统数据的有机衔接，实现政务服务信息的资源共享，有效解决系统的互联互通难、业务协同难、资源共享难，为企业和群众提供更加高效便捷的网上政务服务。建议围绕以下三个方面开展工作：一是加快构建权威、便捷的一体化山东政务服务平台，整合各级各部门的政务服务资源与数据，提供一站式服务；二是加强对提升政务服务效能的系统支撑，完善投资审批、生产经营活动审批等关联性较强的协同审批系统，用系统优化和固化流程，实现部门之间的网上流转；三是尽快研究电子签章、电子档案的有效性，以及电子证照等法律和政策问题，为全流程网上审批提供支撑。□作者单位：山东省政府行政审批制度改革办公室 E：DL
关键词：行政许可 标准化 路径 探析