成人教育培训服务三项国家标准施行阻力因素探究

　　吴益群+杨泽宇
　　【摘 要】＂成人教育培训服务三项标准＂的发布标志着我国成人继续教育质量监控制度文化的建立，标志着我国成人教育培训服务进入法制化、规范化的运行轨道。但发布至今其社会影响力及贯彻执行度不甚理想。探其原因，主要与＂三项标准＂受限于＂成人教育培训＂领域、为推荐性标准、宣传力度不够、执行落实条件不够成熟等因素有关。只有妥善解决这些问题，＂三项标准＂的价值才能得以真正体现。
　　【关键词】成人教育;培训服务;国家标准
　　【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2016）02-0058-03
　　【收稿日期】2015-09-17
　　【基金项目】中国交通教育研究会2014—2016年度教育科学研究重点课题＂成人教育培训服务三项国家标准的执行研究＂，项目编号为交教研1401-7
　　【作者简介】吴益群（1968—），女，江苏南通人，副教授，研究方向为教育教学管理研究;杨泽宇（1955—），男，江苏南通人，教授，研究方向为教育教学管理、轮机工程技术。 2012年10月12日，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了国家标准公告（2012年第25号），批准发布《成人教育培训服务术语》（GB/T 28913-2012）、《成人教育培训工作者服务能力评价》（GB/T 28914-2012）、《成人教育培训组织服务通则》（GB/T28915-2012）三项国家标准，并于2013年2月1日开始实施，它的诞生是建立诚信教育服务的重要手段，为实现行业自律、规范培训市场提供了重要技术支撑。但是发布至今两年多时间，其社会影响力及贯彻执行度不甚理想。
　　一、＂三项标准＂受限于＂成人教育培训＂领域，市场辐射范围窄 目前我国教育培训市场繁荣的表现之一是教育培训涉及的领域宽广，按照接受教育的不同阶段及培训的内容给教育培训行业进行分类，可以划分为：幼儿教育、中小学课外辅导、出国留学辅导（主要是英语培训）、自学考试助读、职业资格（技能）证书考试培训、老年大学。＂成人教育培训服务三项标准＂直接表明＂三项标准＂受限于＂成人教育培训服务＂的定语。＂成人＂是指达到法定成年标准的人，我国成年年龄标准下限为十八周岁。因此，成人教育行业内普遍认为的成人教育培训服务的三个主要发展空间（传统学校教育影响薄弱的空间;教育培训需求广泛与活跃的空间;与成年人社会生活、职业生活联系紧密的空间）其实都要受到成人法定年龄的限制。由此，以上教育培训行业细分的类别中，幼儿教育、中小学课外辅导、18周岁之下的青少年留学培训等似乎皆不在＂成人教育＂概念范畴之内，自然也就排除在＂三项标准＂行业规范范围之外，而它们恰是教育培训市场中需求量最大、培训服务行为最需要规范的部分。根据刘延东2012年《全国继续教育工作会议》讲话可知：＂全国继续教育办学服务机构超过20万所，各类社会教育培训机构达15万所＂（这一数据近年来一直被引用，尚未发现新的统计数据，估计目前实际已经超过这一数字）。15万所中各类成人教育培训机构如果按60%计算，约9万所，也就是说，11万所办学服务机构可以不受＂三项标准＂的约束，它们是否愿意以＂三项标准＂作为行为指标，全靠它们自律。
　　＂三项标准＂由教育部委托中国成人教育协会组织专家历时五年完成，是否因为受中国成人教育协会行业权限的限制使＂三项标准＂最终规范领域只限于成人教育培训服务，不得而知。然而，这样的现状势必还要期待一部＂非成人教育培训服务＂国家标准出台，以规范成人教育培训服务触及不到的非成人教育培训市场领域，这显然是一种资源浪费。因为从＂三项标准＂当初制定的背景和原则看，它是针对我国整个教育服务市场的乱象行为、为调整服务组织与消费者关系而提供的重要技术支撑。因此无论是它的初衷还是内容，都远远超越成人教育培训的服务领域。
　　二、＂三项标准＂为推荐性标准，法律约束力弱 标准有国家标准、地方标准、企业标准等不同类型，根据我国《标准化法》规定，标准分为强制性标准和推荐性标准，强制性国家标准为国家要求必须执行，推荐性国家标准则为国家鼓励自愿采用。字母GB是国家标准的标志，推荐性标准代号中加大写字母＂T＂。成人教育服务三项国家标准即为推荐性国家标准，非强制执行标准。
　　推荐性国家标准的意义在于：表明了国家的鼓励、认可态度， 体现了技术发展趋势，产品符合推荐性国家标准有利于取得许可证、营业执照等资质，也有利于获得消费者的信任与认同，同时，推荐性国家标准在一定条件下可能会转化为强制性国家标准。[1]但是，不得不承认推荐性标准的法律约束力确实不如强制性标准，重视度和执行度都会相对较弱。因为弱，所以＂三项标准＂发布后，目前只能通过试点的方法加以推广。需要明确的是：这里试验的不是＂三项标准＂该不该执行，而是试验＂三项标准＂应如何执行，试点不成功即意味着未能找到执行＂三项标准＂的有效途径。据《武汉市成人教育培训服务三项国家标准试点工作调研报告》：＂深入实施‘三项标准遭遇瓶颈。成人教育培训机构对‘三项标准的认识存在极大的差距……深入实施‘三项标准亟待寻求新的突破口。＂[2]由此可见，执行推荐性标准难度较大，＂三项标准＂的贯彻实施尚需通过一定的行政措施及有效途径去保障。
　　三、＂三项标准＂宣传力度不够，社会关注度不高 通过上网查询关键词＂成人教育三项国家标准＂，可获取不同标题的相关信息20多条，其中包括标准发布公告，教育部、中成协、试点单位文件，召开学习培训班的通知等，信息发布时间主要集中于2013年2月到10月，2014年的相关信息已经不多。通过主题＂成人教育三项国家标准＂进入中国知网数据库进行搜索，共搜索到研究性论文8篇，调研报告1篇，其中，2013年发表5篇，2014年发表3篇，2015年发表1篇。搜索到期刊上的通讯报道或体会感想类6篇，其中，2013年发表4篇，2014年发表2篇。搜索到报刊上的访谈2篇，于2013年发表。以上数据可见，需要提升媒体和学界对＂三项标准＂的兴趣浓度。
　　＂三项标准＂是经由中国成人教育协会成人教育培训机构工作委员会（简称：＂中成协培工委＂）组织专家组，在教育部职业教育与成人教育司的指导下，历时五年，完成了立项、调研、起草、修改与公示征求意见、审查、批准、发布的全部工作流程。成人教育培训机构工作委员会于2014年工作总结中写道：＂印发了三项国家标准协调指导工作小组《关于开展试点工作若干问题的意见》。建立了联系点制度，确定北京、武汉、江苏、广东、湖南、山西、中国煤炭工业协会、中国交通教育研究会等八个省、市、行业协会为联系点。深入推动试点地区、单位的学习和培训工作，先后举办培训班204期，培训的总人数为8 759人。＂尽管中成协从试点到全面推广开展了不少工作，但是这种宣传方式时间成本较高，加上＂中成协培工委＂人力、精力和权力有限，对试点地区、单位的工作进程难以及时有效把控。
　　四、＂三项标准＂执行落实到位有待各行政主管机构通力合作 1.尚未形成配套的质量评估指标体系
　　对于行业规范管理来说，制订标准并成功发布仅仅是刚刚开始，宣传并推广也只是从思想上提高认识以提醒行业有意识地对照标准开展工作，但是行业是否遵守并执行标准，则需要通过相应的质量评估体系来检查和评判。中成协《关于落实教职成厅函【2013】2号文件精神，做好成人教育培训服务三项国家标准的宣传、试点工作的通知》（中成协【2013】3号）中写道：＂力争用3年到5年时间（从标准发布后），初步建立起成人教育培训服务标准体系（即非学历教育质量标准和评价体系）。＂目前，中成协培工委正在组织专家拟订质量评估体系和实施细则。按照这个时间进度，体系的出台最快将在2016年上半年，目前尚不清楚此评估体系除了用于培训机构自评外，具体由哪个部门负责检查整改的实施，若仍由行业协会来主抓，担忧行政力度欠缺。
　　2.多头行政管理的格局将阻碍＂三项标准＂的贯彻落实
　　教育培训市场不规范的一个很重要的因素源于社会培训机构多头管理，各行其是又相互推诿。从资质审批源流来看，教育培训机构主要有四种类型：[3]一是教育行政部门主办的成人教育学校，如普通全日制高校的成教培训一般由高校继续教育学院或二级学院开展。还有以社区教育学院为龙头、街乡社区成人学校为依托的教育行政部门设置主办的成人教育学校。这两种成人教育培训机构教学设施完善，师资力量雄厚，办学稳定，接受成人教育行业协会指导;二是教育行政部门审批注册并在民政部门登记的民办非学历教育培训机构，这类培训机构审批门槛较高，办学较规范，市场竞争能力较强;三是经人力资源和社会保障部门许可设立的职业技能类培训机构，这类培训机构主要从事人社部指定的相关职业资格证书培训;四是经工商部门注册成立的经营性教育咨询类公司，它们多以＂教育咨询＂或＂文化培训＂等为经营范围，不具备办学资质，实际上却以教育咨询之名行教育培训之实，避开了教育行政部门的审批和监管。它们是造成教育培训市场乱象的重要因素，也是实施＂三项标准＂难度较大的一块。事实上，还有一种情况是未经任何政府部门许可，在相对固定的场所开展有偿教学培训活动的事实性机构，逃避了各种监管。
　　教育主管部门对工商、人社、民政部门只能通过协调来解决问题。在审而不批、批而不管并各自为营又协调不力的情况下种种管理弊端显露无遗，培训市场失范成为必然。由此，＂三项标准＂为教育培训机构的规范化运行和各行政监管部门的有效管理提供了一种积极的、工具性的可参照的框架和技术指标，但需要教育部门、人力资源社会保障部门、工商部门、民政部门达成共识，通力合作，否则＂三项标准＂前途渺茫。
　　3.＂三项标准＂中提到的＂教师职业资格＂需要管理层认真筹划
　　在《成人教育培训工作者服务能力评价》（GB/T28914-2012）标准中，规定了＂从事成人教育培训工作的专职教师和管理工作者应当取得相应的教师等职业资格＂。根据《教师法》和《教师资格条例》的相关规定，成人教育的教师资格虽也列入＂教师资格＂的序列中，但由于诸多原因，现在从事成人教育培训工作的专职教师和管理工作者有相当一部分未能取得教师职业资格，因此本标准中列入了＂成人教育培训师资格＂和＂成人教育培训管理师资格＂，作为成人教育培训工作者获得职业资格的补充渠道。[4]
　　在近期国家开始清理整顿各种职业资格证书考试和发放的背景下，＂成人教育培训师资格＂和＂成人教育培训管理师资格＂这两证的申办无形中增添了不确定因素。即使认可可以申办，那么资格审批权赋予谁，是教育部还是人社部，亦或是相关的行业协会？如果能够等同于＂教师资格证＂，走与＂教师资格证＂申办相同的办理流程，其含金量毋庸置疑，否则可能出现滥发证现象，从而大大降低资格证书的质量。
　　＂三项标准＂的发布和实施，是我国成教界数十年来探索和研究的重要结晶，也是成教培训工作者多年来追求行业标准化的必然结果，是发展和规范教育培训服务的重要措施。[5]标志着我国成人继续教育质量监控制度文化的建立，标志着我国成人教育培训服务进入法制化、规范化的运行轨道。[6]若能尽快妥善解决上述问题，＂三项标准＂的价值将得以真正体现，＂三项标准＂的能量也将得以充分释放。
　　【参考文献】
　　[1]龚贵寒.试论国家标准的法律性质[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2010，（5）：15—17.
　　[2]陈洁.规范培训市场推进成教培训服务标准化建设和规范化管理：武汉市成人教育培训服务三项国家标准试点工作调研报告[J].成才，2015，（4）：59—61.
　　[3]胡天佑.我国教育培训机构的规范与治理[J].教育学术月刊，2013，（7）：14—19.
　　[4]成人教育培训服务三项国家标准培训读本编写组.成人教育培训服务三项国家标准培训读本[M].北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2014.
　　[5]宋亮.成教＂三项国标＂的政策指向[J].教育旬刊，2013，（10）：27—28.
　　[6]丁红玲，孙景昊.成人教育培训服务三项国家标准价值分析[J].职教论坛，2014，（36）：49—51.
　　Study on the Resistance Factors of ＂Three National Standard for Adult Education and Training Service＂
　　WU Yi-qun， YANG Ze-yu
　　（Nantong Shipping College， Nantong 226010， China）
　　【Abstract】The release of ＂Three National Standard for Adult Education and Training Service＂ （hereinafter referred to as the ＂Three Standards＂） marks the establishment of our adult education quality monitoring system culture， and marks the moment when Chinese adult education and training services enter the legalization and standardization. But after more than two years since the release， its social influence and implementation is not satisfactory. The main reasons are as following： the ＂Three Standards＂ are limited in the field of adult education and training， its recommendation and the propaganda is not enough， and its implement condition is immature. Only by properly solving these problems， the value of the ＂Three Standards＂ can be truly reflected.
　　【Key words】adult education; training service; national standards