浅谈政府职能在空域改革中的作用
⇨⇦
摘 要：本文通过对我国空域主权分析，军用空域现状，民用空域现状对我国空域管理权进行较为详尽的阐述与分析，对空域资源的管理进行深入的思考、研究与分析。最后，对政府在我国空域改革中提出建议，为合理利用我国空域资源，优化空域资源配置，建立健全空域督查管理体制，建立空域灵活利用机制，有利于提高空中交通流量，减少航班延误，有效解决航班延误的社会问题，促进社会和谐稳定，进行了理性的探讨和创新。
关键词：政府；职能；空域
随着我国经济发展，中国民用航空事业也在高速发展，但与此同时发展过快暴漏出的问题也越来越多。航班延误问题凸显出来，究其背后的原因，离不开空域问题，由此一些专家学者提出了空域改革的建议，本文从管理学角度通过发挥政府职能对空域改革提供参考建议。
一、我国空域管理中存在的问题
（一）空管系统未能实现军民一体化
一是，空管系统缺乏统一规划。我国政府在制定建设规划和实施方案中，军航和民航两方各自只考虑自己的建设需求，而不考虑对方的需求，在一定程度上影响了设施设备共用的实用性。而导致这种现现发生的主要原因是由于我国军民航空管系统的建设经费的来源不同。
二是，空管系统缺少统一技术标准。虽然我国民航在技术标准上与国际接轨采用了国际民航组织推荐的技术标准，但是我国军方目前主要采用仍是军用技术标准，这种双重标准不利于军航和民航空管系统的网络互通和信息交换。
三是，空管人力资源管理体系不健全。目前我国的空管系统缺少统一的空管人员培训标准，人力资源的统一管理是空管系统一体化目标的核心保障，但目前我国仅民航空管队伍就存在双重管理标准，即；局方管制员与属地化机场管制员两种形式并存，不论在体制，培训，技术应用等多方面存在混乱现在，缺乏统一管理。
（二）现有空域结构较为落后
由于我国政府对空域管理法规不够明确、没有统一的空域资源规划以及权责相对分散，导致了我国空域资源的有效利用受到严重制约，另外，由于我国航路航线划设比较单一，双向航路众多，导致飞行冲突发生几率较高。其次，由于我国空军的众多军事因素的原因，导致很多限制性的空域划设在民用航路航线的周围，导致一旦发生特殊状况时管制员没有可调配的机动区域增大指挥难度，存在严重的飞行安全造隐患并且影响了我国空域资源效益的发挥。
（三）军用空域建设滞后，航路航线空域使用偏小
首先，我国有大批的军航机场建立在民航机场附近，甚至不少军航训练空域就划设在民用航路、航线附近。由于军民航飞行活动需要经常穿越彼此的活动空域，不利于飞行安全，甚至造成相互干扰和飞行延误的情况发生，同时也会影响军航飞行训练的效果。此外由于我国政府对空管没有执行统一管控，导致空管雷达覆盖密度不够，加之军航各管制中心配套设施不足，导致军民航信息沟通不畅空管系统的整体效益难以发挥应有的作用。另外，由于我国军航现役模拟飞行训练配套设施设备跟不上，各类训练飞行还主要依赖实飞，这样不但增大训练成本和燃油消耗，同时也加剧了军民航对空域资源利用的矛盾。其次，由于受到军航训练保密性和安全性的等多方面影响，我国现有的保密管理规定已经不适用当今军民航的发展需要更不利于空域资源的开发利用。一方面由于现有的保密管理规定中军民航飞行情报通报协调环节繁琐，时效性差，信息无法互通，导致闲置空域资源无法有效利用；另一方面由于我国禁区和飞行限制区过多，航线＂避直取弯＂，导致航班绕飞，增加了飞行时间、增大燃油消耗。
（四）我国现行法律法规，管理体制不健全等问题
我国空域使用管理现行的法规主要有《中华人民共和国飞行基本规则》、《中华人民共和国民用航空法》、《中国民用航空空中交通管理规则》和《民用航空空域使用办法》等，这类法律规章对我国空域使用管理的规定不够具体，尤其是其中的一些法规条列已经不适应我国现代经济发展需求甚至阻碍了我国民用航空事业的发展，同时现行的法律法规中由于缺乏对军民航空管的明确法律规章，导致军民航在实际操作上存在很多分歧，甚至出现问题需要协调解决时异常困难。所以我国政府应当从我国的国家层面上对空域航路航线资源开发利用制定出具有前瞻性性和指导性的战略规划文件。
二、我国空域管理中存在问题的解决办法
（一）政府在我国空域管理体制改革中起主导作用
1.政府出台新的政策指导空域管理体制改革的推进
现在随着市场经济以及国防发展的需要，军民航在有限的空域资源使用上冲突和矛盾越来越明显，同时民用航空在空域资源使用上受限制而造成的资源浪费也受到了专业领域人员的重视，在这样的社会大背景下，政府出台新的政策为空域管理体制改革指明新的任务和道路，对军民航空域管理权责进行重新调整，推进空域体制改革的不断深化，以符合国防建设和市场经济的持续发展的要求。
2.政府要做好空域管理体制改革的督查工作
政府应当了解掌握空域管理决策落实情况，纠正并解决在空域管理实施中的不良倾向和存在的矛盾等问题，充分发挥督查手段的职能作用以推动空域管理工作落实，督促空域管理决策、执行、监督的良性运行机制的建立，提高空域管理使用效率。督查工作还可以对政府决策和空域管理改革部署的贯彻落实情况起到推动作用，与此同时，督查所具有的导向作用还可以引领执行者正确理解政策，按正确工作思路实现决策目标，所以它与政策、决策、部署密不可分直接影响着改革的进程。因此，政府在切实加强组织领导，周密计划安排的同时还要做到责任到位、措施到位，充分发挥统筹、指导和协调的作用，建立完善工作督查机制，只有加强对改革实施情况的跟踪监督，才能提高改革执行力；只有加强检查指导，跟踪评估，才能规划实施进展，发现问题并提出意见。
（二）政府要搭建空域管理体制改革的平台
1.政府应当体制立法
《民用航空法》和《飞行基本规则》是我国现行航空相关法律法规中直接对航空事业进行规范的相关法律。其中《民用航空法》只规范民用航空活动，而没有规范军事、边防、警务、海关、海洋监察等活动为主要内容；《飞行基本规则》限于飞行、空中交通管制内容。而在我国航空事业不断发展的今天，这两项法律中修订的内容不能从根本上解决空域管理体制的问题。这种缺乏法律规范的情况，严重影响到了我国航空事业的发展，所以只有通过政府制定和颁发国家统一的飞行程序和使用空域的权威法律法规—《中华人民共和国航空法》，明确国防部和交通部之间军民航各自职能、权利、责任的合作协议，使军民航合作制度化、规范化；明确航空器活动管理机构、空域使用的规范；才能在保证空中安全的同时更有效的优化利用空域资源
2.政府应该选择合适的空域管理模式
首先，对我国军民航空域划设现状情况进行深度调研分析。根据分析的成果进行研究讨论并制定我国空域结构总体规划，进一步对航路航线做出调整，优化空域资源整体配置；其次，结合我国国情，以ICAO国际民航组织对空域分类的划设标准为基础，结果我国空域用户特点对我国空域进行研究分析，制定新的空域划设方案，明确不同类别空域的准入机制、标准和保障要求；再次，为了减少空军训练空域资源闲置浪费问题，应当通过建立完善空域灵活使用机制，达到增加空域使用的灵活度，才能实现管制区内各类飞行空域的统一调配使用；最后是建立完善空域使用评估机制。
（三）政府应当建立现代化空域管理权制度
1.空域管理权利的体制改革需要集权化
我国应当尽快出台《中华人民共和国航空法》及其相关配套法规，依法规范各类空域活动范围以及军民航对空域管理使用权限。其次，鉴于空域的主权属性和资源属性，应当在国家层面建立专职机构管理空域资源，这不但可以维护国家领空主权和安全，还可以有利于资源的优化整合。三是对空域进行科学规划。政府应当统筹制定全国航路航线和空域结构总体规划；借鉴国外先进经验对国内航线网络进行优化调整，构建我国的空中立交桥，使航路航线网络达到有效匹配和有序衔接的成效，同时政府还应积极发挥自己的主导作用，落实空域主动释放机制和增设临时航线，搞活空域灵活使用机制，努力提高空域管理水平，推动实施空域分类管理。四是充分利用现代通信网络技术组建空域管理信息数据中心，使军民航可以通过数据中心平台共享数据，充分发挥信息科技对空域管理的科技优势。
2.政府必须建立科学的空域管理制度
政府针对我国空域用户的需求进行空域管理建立管理制度就要面向市场，按价值规律、供求规律、竞争规律等规律对我国的使用空域进行组织和管理。所以为了保证我国空域管理的有效性，要建立包括科学的组织管理制度、领导制度、人事制度等科学的、系统的管理制度，加强竞争机制，对我国空域进行目标管理，保证军民航建设的高效、持续发展。
（四）政府必须建立健全现代化人力资源管理体系
1.政府应当制定人力资源开发规划
在实施人力资源开发战略时候，军民航空管一定要依据政府对空域管理体制的总体规划，充分考虑和分析我国空管现有人力资源状况，从空管的实际出发，从近期工作目标出发，根据开发目标、开发范围、开发重点、开发途径等制定开发计划，以满足人力资源战略发展的需要。同时各个部门领导要高度重视人力资源开发战略，保证人力资源开发战略的计划于实施，并且要及时对实施效果进行评估，发现不足，总结经验，不断完善空管人力资源开发战略。
2.建立一支高素质的空管队伍
首先，应该注重人力资源队伍的专业化。即要选择人力资源专业的人员或者是有人力资源工作经验的人员，参与到军民航人力资源开发工作；其次，制定人力资源管理人员的薪酬待遇等问题，让他们没有后顾之忧，全身心的投入到人才开发战略工作当中；第三，注重队伍的培训工作，要成立专项培训基金，在组织人力资源管理人员学习先进的管理知识和经验，不断地提高业务素养和管理水平同时，加强人力资源管理人员的思想教育工作，要树立正确的职业道德观念，充分利用现代化人力资源管理理念和管理方法，对军民航空管人力资源工作实施开发和管理，调整军民航空管人员队伍结构，调动军民航空管人员工作的积极性，提高空管整体服务水平和工作能力。
（五）政府需要建立现代化，信息化空域管理体系
如今，我国的空域管理体制正在不断的改革深入中，向着社会化军民空管一体化大跨步的迈进。想要使空域资源获得更好利用，提高经济效益和发展进步，就需要我们随时了解市场相关信息，掌握全球行业动态，获得更多的信息资源，以满足人员的需求及技术的创新。其次，为了更加安全有效的了解空管内部各部门管理情况、管制员信息以及各地区空域的使用情况，提高管理效率，建设完备的内部办公管理体系变得尤为重要。这就要求我们要通过充分运用网络信息技术，来达到空管系统的自动化，只有这样才能有效提高空管工作效率，加快信息传递速度，使空域得到更加灵活和充分的利用。
三、结语
总之，随着我国航空事业的快速发展，我国空管工作已进入发展的关键期、矛盾的凸显期、改革的攻坚期，空管工作面临很多新情况和新问题。政府要深入贯彻落实科学发展观，以发展为主题，以转变方式为主线继续深化我国空管体制和空域管理改革，逐步建立安全、顺畅、高效的军民航空管联合运行机制，进一步完善空域管理体系、法规标准体系、教育培训体系和科研理论体系。
参考文献：
[1]陈振明.公共管理学[M].北京：人民大学出版社，1999.12-76.（第1版）.
[2]陈宪.市场经济中的政府行为[M].上海：立信会计出版社，1995.1-20（第1版）.
[3]陈亚青，高浩然，张睿.中美空域管理对比分析[J].国际航空，[J/OL].2009（11）.