对于城市规划总规与控规的衔接研究

　　【摘 要】城市规划对于城市的发展尤其重要，是城市管理和建设的基本依据，本文对城市总体规划和控制性规划的衔接进行具体的研究。
　　【关键词】城市规划；总体规划；控制性规划
　　在城市的发展中离不开合理、科学的城市规划。随着社会的快速发展，城市规划越来越受到政府和社会各届的关注。城市规划的目的就是立志于城市的未来发展，对城市的合理布局和综合安排进行综合治理和部署。是城市管理的重要组成部分，也是城市进行管理和建设的根本依据。城市规划是一项集系统性、科学性、政策性以及区域性于体的高端工作。城市规划按照其内容和任务的不同分为总体规划、分区规划和详细规划几个阶段，而详细性规划又可分为控制性详细规划和修建性详细规划。下面我们具体对城市的总体规划和控制性规划进行研究和衔接分析。
　　一、城市规划总规与控规的衔接问题
　　目前在我国城市规划四个阶段中，从战略性的总规和实施性的控规的衔接来年，还存在以下几点问题：
　　1.1各层次规划存在空间范围的不对应：总体规划划定各发展区并且确定其发展策略，但分区规划的研究范围却是各行政区，空间范围上存在不对应的问题，导致了分区规划无法较好对总规的控规进行分解和落实。
　　1.2总规的编制内容较宏观：这样不容易在下层的规划中进行分解和落实。比如总规提出的发展目标和发展策略等过于宏观，而落实到具体的地块上却需要具体的做法。
　　1.3总规与控规之间衔接反馈的时间太长：首先总体规划从编制到通过审批，其本身就需要一个漫长的过程。其次总规在编制完成之后，还需要进行分区的规划等下层次的规划，才能将总体规划的内容进行落实，从总体规划的编制到控规的实施，往往需要一段慢长的时间。从而导致总规与控规之间的衔接较慢，所以在实施过程中经常会出现控规的编制缺乏上层次的规划依据，或者上层次的规划更新不及时等问题。最后，在控规中不能及时的对上层次规划的调整进行反馈，从而使总规缺乏一个有力的承载控规的载体，对总规的更新进行了解，最后造成总规编制完成后就放在一边，如控规的编制在人口规模和用地规模等指标上与总规不符。
　　二、城市规划、总规以及控规的新构思
　　总规与控规之间的衔接不畅影响了总规的实施效果，针对这一问题应该采取措施进行具体的规划，从而使总规与控规之间的衔接更加快速有效：
　　2.1引进规划发展单元，建立总规控规的联运机制：（一）积极的借鉴国外的先进经验，并结合城市的实际引进规划发展单元，将总体的规划内容分解落实到空间的载体上，开展控规阶段规划编制的编制区，也就是实现总规与控规的高效衔接平台，使传统总规中较为宏观的内容在该平台上得到分解和落实，为控规阶段的规划编制提供有力的依据。城市规划发展单元的划定及其控制内容，都应该在城市的总体规划阶段完成；规划发展单元的划分应该遵循主导功能独立性的原则、建设现状和发展政策不同的原则、天然地理界限的原则等。（二）建立总规与控规的联运机制：在总体规划进行编制的同时，开展规划发展单元的规划编制，从而形成以规划发展单元控制内容为核心的总体规划，为了加强总规与控规的衔接，可以将规划编制分为总规和控规两个阶段，并进行发单元的规划，以确定其主要的控制内容；规划发展单元的控制内容应该自上而下的遵循总规的要求，同时也要自下而上的满足发展的要求，从而达到总规与控规的协调；应该以规划发展单元为基本范围，由规划编制的组织进行控规阶段的规划编制，控规的编制要以规划发展单元的控制内容为依据，从而形成一个完整的功能区以进行控规的编制。
　　2.2城市规划编制体系的改进：现阶段我国的新城市规划编制体系具有以下的特点：（一）新的城市规划编制體系架构很大程度上沿用了当前政府的管理体制；（二）整个城市规划编制体系放到了国家规划编制体系之中来进行定位，突出了城市建设部门的城市建设规划职能，其基础就是城市建设空间布局和优化组织城市空间资源；（三）整个城市的规划编制体系引入了战略、建设处设计规划阶段的概念，这样更加有利于与其它层次规划的衔接，以能够适应目前政府的管理体制和各级政府的权益关系；既突出了城市规划问题应该从区域中解决，又体现了城市问题的解决对促进区域经济发展帮助；真正的做到了科学统筹的发展观。（四）新的城市规划编制体系充分体现了市场经济体制对城市发展建设的要求。在战略和建设阶段进行规划编制是政府的调控功能体现；而修建性规划、控制性规划、城市设计是规划的设计行为，应该采取有效的规范机制进行动作。
　　三、控规调整工作改革的建议
　　1、积极探索控规制度的完善。计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2006）提出：＂城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一＂。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统思考。
　　2、改进控规编制。面对瞬息万变的市场，规划应结合不同地块分类采用不同的控制标准，以增加规划可操作性。规划除了应增强用地性质兼容性外，还应研究不同地块对控规内容的不同需求，不一样的地块对控规深度、内容要求和编制成果是不一样的。一是旧城改造地块要突出其强制性，因为地块内部大部分已建成，规划建筑大多属于插建，一定要考虑其容量，对周边建筑影响及配套设施服务能力等方面。二是新区开发地块应以引导为主，控规可以编制到街坊而没有必要编制到地块深度，街坊内指标应是强制性的，但地块内指标可以是指导性的，以增加规划可操作性。三是已确定开发单位地块应尊重开发单位的意见，引导开发单位向着兼顾经济效益、社会效益和环境效益方向努力。
　　3、强化控规指标调整的整体调控。控规指标调整应当充分尊重城市总体规划以及分区规划的要求，其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价，扩大控规调整论证范围，应当通过一个具体项目的论证工作，去解决更大区域内控规的调整问题。为防止城市发展的整体失控，必须研究城市用地强度的分区控制策略，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则不予调整许可。
　　四、结语
　　当今快速城市化背景下城市发展迫切需要探索新的＂控规＂的应对方法，要从实际出发，抓住主要矛盾来解决当前规划管理的主要问题，以问题为导向，针对问题产生的主要原因加以研究、调整与突破，再进行创新性的探索与建设，从而走向更有效的规划控制和引导之路。