政府购买服务问题研究

　　推行政府购买服务，是提供优质高效公共服务、加快服务型政府建设的有效途径，是深化行政体制改革、加快政府职能转变的重要内容。本文突出应用性和实践性，对政府购买服务理论作阐释介绍，以潍坊市为例，对开展购买服务背景进行分析，对现实意义和存在问题进行归纳梳理，在此基础上，对政府购买服务工作提出对策建议，厘清推进政府购买服务的实现路径。
　　一、政府购买服务的有关理论背景及实践探析
　　政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。这是一种＂政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现＂的新型公共服务提供方式，具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点，有利于促进政府转变职能，通过引入竞争机制和契约化的管理方式，提高公共服务质量和效率。
　　在传统治理模式下，公共服务通常由政府＂大包大揽＂、直接＂操刀＂，不仅需要政府投入大量的人力、物力、财力，还容易导致机构臃肿、人浮于事，造成服务低效和资源浪费。特别是在社会需求日益多元、利益诉求日趋复杂的今天，单靠政府直接提供公共服务，已越来越难以适应当前形势发展的需要。特别是党的十九大作出的我国社会主要矛盾转化的重大判断，也鲜明地指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在此背景下，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，面对新的形势、新的要求，格外需要政府把一些不该管、管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，加快政府职能转变，推动提供更平衡更充分的政务服务供给。近年来，从中央到潍坊市，随着经济社会发展和市场经济完善，为构建多层次多元化公共服务供给体系创造了条件，使政府购买服务工作逐步深化：
　　——国家层面。2013年9月，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，标志着购买服务工作在我国迈出实质性步伐。2014年12月，财政部会同民政部、工商总局联合印发了《政府购买公共服务管理办法（暂行）》，对政府购买公共服务的供求主体、购买方式及程序等进行了明确。中央编办也于2014年制定印发创新事业单位机构编制管理方式意见，提出改变机构编制单一审批制管理，逐步探索主要不以增加编制、更多以政府购买公共服务方式支持事业发展。近两年来，国务院在相关会议和文件中多次强调，要在医疗、养老、体育健身、慈善事业、环境监测、残疾人服务等领域，加快推行政府购买服务。2015年5月，在全国推进简政放权放管结合职能转变电视电话会议上，李克强总理再次强调，要推进政府购买服务工作，加快政府职能转变。2016年，着眼于改进政府提供公共服务方式，支持事业单位改革，促进公益事业发展，财政部、中央编办出台做好事业单位政府购买服务改革意见。以上这些，都为推进政府购买服务工作提供良好的宏观引导和政策支持。
　　——山东省层面。2013年11月，山东省出台了《政府向社会力量购买服务办法》，明确了全省开展政府购买公共服务的指导思想、购买主体和承接主体等，制定了6大类57款316项的政府向社会力量购买服务指导目录。2015年1月，省委组织部、省编办、省人力资源社会保障厅、省财政厅、省总工会5部门联合印发了《关于维护机关事业单位未纳入正式职工管理人员劳动保障权益的通知》，规定机关事业单位确因工作需要使用未纳入正式职工管理的人员，应当通过政府购买公共服务方式解决，严格控制在机构编制部门核定的数额内。2015年，省编办专门出台了《政府购买公共服务范围审核办法》，明确机构编制部门依据有关规定，对政府购买公共服务主体的资格及其承担的公共服务和管理职能、履职所需服务事项，以及政府购买公共服务岗位种类、数量等进行审核。2017年，省财政厅、省编办又印发山东省事业单位政府购买服务改革工作实施方案，采取分年实施、压茬进行的方式，在2020年底前渐进完成相关改革任务。
　　——潍坊市层面。近年来，潍坊市大力推行政府购买公共服务，取得明显进展。一是制定出台实施办法。2014年1月，为进一步规范和推进政府向社会力量购买服务工作，潍坊市出台《政府向社会力量购买服务办法》，明确政府购买公共服务的原则、内容，同时发布《政府向社会力量购买服务指导目录》。二是强化组织机构建设。潍坊市设立市政府购买服务中心（副县级事业单位），作为政府购买公共服务工作的具体组织实施机构，加快推动政府向社会力量买服务工作。三是规范理顺购买流程。近年来，潍坊探索建立财政部门、机构编制部门与购买主体的协作推进机制。购买主体根据《目录》及年度预算安排，编制购买服务计划，及时与承接主体签订购买服务合同，按照合同实施政府购买公共服务项目。四是稳步开展购买工作。结合潍坊市经济社会发展水平、政府转变职能要求、政府中心工作和财力水平等因素，政府购买服务工作有序展开：2014年，编制政府购买公共服务计划，市直27个部门完成46项政府购买公共服务项目；2015年组织94个部门编制政府购买公共服务计划；2016年，对部门提报的559项购买事项开展逐一审核，确定符合范围事项498项。
　　二、推进政府购买服务的重要性和必要性
　　党的十八届三中全会《决定》明确提出，推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。开展本项工作，在中国特色社会主义进入新时代的宏观背景下，对于推动政府职能转变、优化资源配置和创新机构编制管理等都具有重要意义。
　　一是深入推进政府职能转变的客观要求。转变政府职能，深化行政管理体制改革，建设法治政府和服务型政府，要求正确处理政府与市场、政府与社会的关系，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动，注重契约精神、绩效导向、平等参与和透明，与转变政府职能具有内在一致性。推进政府购买公共服务，有利于改变政府大包大揽的传统做法，推动大众创业、万众创新，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力，更好地把政府的工作重点转到创造良好发展环境、提供优质基本公共服务、维护社会公平正义上来。
　　二是科学配置公共服务资源的现实需要。当前与人民群众日益增长的公共服务需求相比，公共产品短缺、公共服务薄弱等问题依然非常突出，迫切需要改进公共服务提供方式，在发挥政府主导作用的同时，引导社会力量广泛参与，不断增强公益事业发展活力。推进政府购买服务，有利于打破事业单位提供公共服务的垄断地位，形成提供方式多样化的公共服务新格局，对事业单位在内部管理、服务质量、服务价格等方面形成压力，倒逼事业单位创新体制机制、提供服务水平和效率，既能解决公共服务短缺问题，又能创新公共服务发展机制。
　　三是積极创新机构编制管理的必由之路。党的十八大以来，中央一再要求各地严控机构编制，财政供养人员只减不增。在严控总量的形势下，如何既要满足经济社会发展需求，又要控制住机构编制规模，是机构编制部门工作的着力点和创新点。推进政府购买服务，建立机构编制管理与政府购买公共服务衔接机制，把适宜采取市场化方式提供、承接主体能够承担的公共服务和政府履职所需服务事项，交由社会力量来承担，探索主要不以增加机构编制、更多以政府购买公共服务方式支持社会公益事业发展，是机构编制管理方式的重大创新。不仅减轻了政府的财政压力，而且盘活了资源，将有限的机构编制用于加强和促进核心和关键领域工作。
　　四是不断深化财税体制改革的重要内容。首先，政府购买服务强调＂费随事转＂＂办事养人＂，充分体现了结果导向的公共管理和财政支出理念。同时，将民间资本引入公共服务生产领域，充分利用其资金和专业优势，降低公共服务成本，提高财政资金使用效益。其次，政府购买服务强调全过程公开，符合预算公开和政务公开的改革方向，有利于提高财政运行的透明度。再次，政府购买服务通过契约方式对各方行为予以规范和约束，需要政府全面加强对服务提供过程、服务结果和资金使用效果的全方位监管，有利于建设现代财政监管模式，提升现代财政管理水平。
　　三、政府购买公共服务工作面临的突出问题
　　1998年1月，潍坊市政府大胆进行政府采购尝试，决定＂试行政府采购制度，对11辆公务车进行公开招标采购＂，从而＂敲响了山东省政府采购的第一槌＂。近年来，潍坊市围绕购买服务工作，细化完善相关制度办法，在政府购买服务方面取得初步成效，但也面临其他地区遇到的一些共性问题。
　　（一）承接主体发育不够成熟。这是当前推行政府购买公共服务最大的制约因素。各地政府部门急于推出一系列购买公共服务项目，但普遍面临找不到适宜的承接主体，充分竞争更是无从谈起。统计显示，潍坊市每万人拥有社会组织数量为3.2个，低于全省4.06个、全国3.75个平均水平，与上海、广东、浙江等地差距更大。究其原因，社会组织与政府部门及事业单位的关系尚未理顺，有的社会组织都是在政府职能部门的主导下建立起来的，或者挂靠部门是政府机关，成为＂管办社会组织＂，一方面社会组织很大程度上依附于政府，难以自主运作，另一方面社会组织借助政府部门的权利开展垄断性服务收费，导致社会不满，同时大量的民办社会组织的生存空间狭窄，与官办社会组织在资源获取等方面存在不平等竞争。另外，社会组织发展在税收政策、投融资、土地和场所、人才队伍等多个资源获取环节缺乏有力的制度保障。人才匮乏也是影响社会组织发展的因素之一，从业人员专业化服务水平较低，队伍不够稳定、流动性大、老龄化严重，缺乏活力和凝聚力。
　　（二）部门联动推进机制尚待健全完善。政府购买服务改革是一个涉及多方机构联动协作的系统性工作，需要相关部门的密切协作。政府职能转移事项须由财政部门、机构编制部门审核明确，社会组织培育主要由民政部门负责，承接主体的市场行为管理离不开工商部门，对购买过程和资金使用还要靠审计、监察部门把关。目前，财政、编制、民政、工商、审计、监察及行业主管部门协调联动的工作机制尚未完全建立，导致信息不够通畅，管理链条不够完整，工作合力有待加强。如政府购买公共服务指导目录的编制，全国有的地方财政和编制部门尚未能共同商定，社会组织也没有一个统一的平台作为获得政府购买信息的渠道，政府各部门对社会组织的评价信息也不能共享，等等。
　　（三）政府购买公共服务范围不够清晰。一是范围界定不明确。十八届三中全会《决定》指出，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，但＂事务性管理服务＂具体包括哪些内容，并没有明确细化的规定。《国务院办公厅关于向社会力量购买服务的指导意见》虽然明确了政府购买公共服务范围的总体要求，但对哪些是应当由政府直接提供，哪些不适合社会力量承担等情况也未作详细界定。二是政府购买公共服务项目指导目录需进一步完善。各地指导目录范围内的项目不一定能涵盖所有应购买的服务事项，也未按照推进的层次和阶段进行划分，且在一定程度上可能存在与地方实际不符的情况，从而导致实际指导性、针对性不够强。此外，有的地方在推行政府购买公共服务过程中，存在考虑服务受众客观需求不够，不顾承接主体实际能力和发展水平，片面追求一步到位、全面铺开，一定程度上存在＂拔苗助长＂的风险。
　　（四）相关部门职能存在交叉现象。一个项目经常由多个部门管理，缺乏有效衔接和统一规划。如新型农民培训由农业主管部门管理，而农民工技能培训则是由人社部门管理；促进高校毕业生就业工作，教育部门和人社部门都有这项职责；对困难群体的救助，民政、计生、残联、人社、教育、工青妇等多个部门单位都有各自政策，容易导致有的受助方同时享受多方面待遇。如果不理顺相关部门职能，则在推行购买服务时可能出现多方购买的＂乱象＂，影响政府购买服务工作的实施效果。
　　四、健全完善政府购买公共服务运行机制的几点思考
　　（一）进一步加快培育和发展社会组织。加快发展一批数量充足、结构合理、功能完善、诚信自律、依法自治、有序竞争的社会组织，成为当前十分紧迫的任务。一是推进社会组织管理改革。以当前简政放权转变政府职能为切入点，取消不必要的审批，下放管理权限，降低准入门槛，完善依法直接登记。鼓励和支持发展志愿服务组织和非营利性医疗、养老、教育、文化机构，优化社会组织布局。创新转移职能途径，通过购买服务等方式，支持相关组织承担权益维护、困难救助等社会管理性服务项目。二是认真落实各项税收优惠政策。严格落实对社会组织依法享受的税收优惠政策，积极开展公益性社会团体和基金会捐赠税前扣除资格、社会组织免税资格和有关科技类民办非企业单位免税资格的认定。三是完善财政支持政策。建议各级财政在预算中安排专门资金用于支持社会组织培育和发展，采取措施鼓励引导金融社会资本对社会组织融资给予支持。
　　（二）进一步加强部门间协作配合。应建立由各级政府统筹推进的政府购买公共服务联席会议制度，落实好＂政府统一领导，财政部门牵头，相关部门协同，职能部门履职，监督部门保障＂的工作机制，为规范有序地开展政府购买公共服务工作提供坚强组织保障。财政部门主要职责是＂定规则、管预算、搞监督＂；购买主体主要职责是＂提需求、订标准、具体买＂，负责购买服务的具体组织实施；机构编制部门主要职责是＂定职能、控编制、促购买＂；工商、民政部门主要职责是＂把入口、管资质、促诚信＂；民政部门每年确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织名录，对有违法违纪、不诚信行为的社会组织，不得纳入名录范围；监察、审计部门主要职责是＂找问题、促整改、究责任＂，加强对政府购买公共服务工作和资金使用情况的监督、审计，推动政府购买公共服务健康发展。
　　（三）进一步落实政府购买服务范围审核。政府购买公共服务范围应根据政府职能确定，并与经济社会发展水平相适应。机构编制部门在审核中，要对政府各部门、单位承担的职责进行认真梳理，对不属于政府职责范围的，应放给市场，避免政府＂越位＂。同时，要与创新机构编制管理方式相结合，对机关事业单位现有工勤及其他辅助业务等非涉密性的服务性、事务性、保障性岗位进行梳理，并通过核定购买服务岗位，采取购买服务的方式提供，这些岗位原有的编制要逐步收回，用于解决民生等重点领域的编制需求；对新增公共服务事项能采取政府购买公共服务的，原则上不再新设事业单位、新增事业编制。改变一有新增事项，就新设机构养人办事的惯性思维，逐步实现事业单位由＂养人办事＂向＂养事不养人＂转变。
　　（四）进一步加强配套法规制度建设。要建立健全政府购买公共服务的监督和评估机制，防止政府购买公共服务过程中的权力寻租，同时，积极建立政府购买公共服务的績效指标，构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系。建议财政、机构编制等部门进一步细化完善政府购买公共服务管理办法、与政府购买公共服务相衔接的事业机构编制管理规定等具体意见办法，为政府购买公共服务开展奠定坚实的制度基础。在政府职能转移目录、承接主体资质条件标准、服务质量标准、预算管理、信息公开、监督检查、绩效评价等方面出台相应的管理办法，形成覆盖全面、衔接配套、程序严密、操作规范、运行有效的制度规范体系，指导从面上规范推进政府购买公共服务工作。□作者单位：山东省行政管理科学研究所、潍坊市编办E：CWK
　　关键词：政府购买服务 问题 研究