事业单位法人监管存在的问题及对策建议

　　事业单位是提供公益服务的主要载体，在促进经济社会发展、提高人民群众生活质量方面发挥着重要作用。近年来，临朐县编办在创新事业单位监管方面进行了一些努力和探索，但是整体来看，依然存在着一些矛盾和问题，需要进一步探讨加以解决。
　　一、临朐县事业单位法人监管基本情况
　　潍坊市自2015年将事业单位法人登记率纳入机构编制系统绩效考核内容，临朐县积极创造条件，登记率由2013年的50%上升为72%。近年来，随着事业单位分类改革的逐步推进，事业单位法人的监管由登记监管向全方位监管和事中事后监管转变，监管方式也趋于多样化，主要有年度报告公示、＂双随机、一公开＂抽查、信用等级评定、绩效考核、专项监督检查、现场核查等。2017年，临朐县针对事业单位法人证书登载事项变更不及时、业务范围表述陈旧等问题，组织开展了＂法人证书登载事项规范年活动＂，对《事业单位法人证书》的名称、宗旨和业务范围、住所、经费来源等登载事项进行全面规范。通过近几年的努力，全县事业单位法人监管工作逐步规范，依法办事意识明显增强，工作体制机制不断优化，在保护事业单位权益、推进事业单位社会化进程等方面打下了坚实基础。
　　二、存在问题
　　（一）法律位阶不高，单位重视程度不够
　　1998年国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则，事业单位登记管理开始走上了正规化、规范化轨道。虽然在2004年和2014年進行了两次修订，但是依然属于行政法规，且只是暂行条例，地位低于法律，效力相对较低。当前，一些事业单位和主管部门对法人登记的政策法规不甚了解，重视程度不够高，认为事业单位和行政机关一样，都是国有的，从设立到撤销都是国家包办，行政机关不需要注册登记，事业单位也一样。例如：有的事业单位法人出现应当进行变更登记时，不及时或者干脆不变更，只有在办理相关业务受限后，才匆忙到监管机关申请变更登记；有的事业单位进行法人登记后，就将《事业单位法人证书》束之高阁，形成有证无证一个样的现象；有的事业单位因申请项目而进行法人设立登记，项目结束后便不闻不问，也不接受监管。
　　（二）政策衔接不畅，监管机关执行困难
　　一是省政府《关于加强事业单位监督管理的意见》规定，事业单位要在批准设立后30日内申请设立登记，逾期则撤销。但在实际运行中，事业单位批准设立后，主要负责人的任命常结合组织部门的干部考核一并进行，人员配备要通过招考，这就导致30日内无法完成设立登记。二是根据事业单位监督管理工作联席会议制度规定，未取得《事业单位法人证书》或者《事业单位法人证书》已废止的事业单位不能办理机构编制事项（不能进人）、缴纳保险、刻制印章等，但在实际工作中，事业单位如果人员已经配备到位，就很难限制其办理相关业务，从而导致有令不能行的尴尬局面。三是《事业单位法人证书》的办理和使用存在冲突。如进行事业单位法人设立登记，要提供不动产权证书和加盖单位公章的相关材料等，而刻制印章、办理不动产权证书要出示《事业单位法人证书》，前后矛盾，使监管机关无所适从。
　　（三）条件不具备，＂进出口＂遇瓶颈
　　一是＂进口＂问题。首先，事业单位发文成立前，未能充分考虑是否符合登记条件，未经充分论证，导致很多编制在5人以内、财务不独立、法定代表人难以通过竞争上岗产生（股级）、不能脱离主管部门独立开展工作的事业单位产生，甚至有的只为了配干部或进人而成立，给登记法人造成了很大困难。其次，编制部门内部相关科室发文设立和监管机构法人设立不能统一条件，形成发文设立相对简单、法人登记复杂的局面。事业单位及其举办单位认为编办发文就可以招考进人、开展工作，与法人登记的有关要求两者矛盾，单位很不理解。二是＂出口＂问题。《山东省事业单位法人注销登记管理办法》规定＂事业单位法人注销登记是在审批机关、举办单位的指导下成立清算组织，开展清算工作＂，实际工作中，事业单位发文撤销后，审批机关不参与资产清算工作，相关部门仅对法定代表人进行离任经济责任审计，而不组织进行资产清算，造成清算报告出具难。同时注销登记以事业法人申请为前提，是依申请的行政行为，但是从成立清算组织、通知债权人、对外发布注销公告，最短也需要3个月的时间，这时事业单位的工作人员已经分流，从而导致事业单位法人不申请注销登记，监管机关就不能主动启动注销程序的尴尬局面。
　　（四）监管手段较弱，违规行为难以处罚
　　一是在《事业单位法人证书》监管中，虽然有一些手段，但是总体偏弱，效果一般。如除银行开户、申报项目等需要上级部门审核的情况要求查验证书外，事业单位到其它部门办理业务很少用到证书，甚至部分财务不独立、规模较小的事业单位法人证书几乎没有用过；事业单位绩效考核作为监管的一项重要手段，因考核结果奖惩不能全部兑现，考核结果运用力度不大，导致大多数单位不够重视，疲于应付；取消年检改为年度报告公示后，部分单位公示内容填写不规范、不完整，甚至不填写，导致没有达到公示应有的效果。二是在处罚措施上，虽然《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则中规定，对出现违规行为的事业单位，可以给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章等处罚，但实际工作中一旦收缴后，则无法发放工资、缴保险，对外开展业务等，易造成不稳定因素，因此处罚执行的难度较大，可操作性不强。三是由于宣传不到位以及受传统思想的影响，社会公众参与事业单位监管的意识尚未被充分激发，未能形成社会公众参与监管的良好氛围。
　　（五）系统登录繁琐，使用出现较多问题
　　实行省事业单位监督管理信息系统网上办理业务后，虽然方便了单位提交申请，但在运行中也发现了一些问题。一是系统对浏览器的要求过高。随着信息化程度的提高，360、搜狗等浏览器普及率越来越高，而这部分浏览器不能登录系统，甚至阻止IE 浏览器登录系统，导致事业单位使用系统难度很大。二是系统运行速度慢。系统在使用过程中，经常遇到相关栏目点击打开速度很慢，而重新刷新页面就会返回到登录界面，需要重新登录，由于没有保存，填写的内容和上传的材料需要重新填写上传。三是变更（注销）登记手续复杂。事业单位在登记中提交的复印件、通过系统打印的申请书、信息公开备案书都需要举办单位盖章确认，这就导致一个登记业务需要到举办单位进行三次盖章，事业单位要多次往返举办单位、监管机构之间。
　　（六）监管基础较薄，尚存诸多薄弱环节
　　一是监管机构的编制和人员是按照从事传统事业单位登记管理来核定和配备的，编制和人员配置相对薄弱。存在从业人员偏少、身兼多职的现象，承担任务重，精力得不到保证，特别是加强事中事后监管后，压力增大，已经不能很好地满足事业单位监管工作开展的需要。二是法定代表人对事业单位法人登记的认识肤浅，多数是有其他需要来登记或者应监管局要求登记，为登记而登记，对法人的权利、义务认识较少。三是《章程》未执行到位。《章程》是促进事业单位依法规范运行，确保实现社会公益目标的规范条文，具有可操作性，而多数事业单位制定了章程草案登记后就束之高阁。
　　三、原因分析及对策建议
　　（一）积极推进立法，搞好顶层设计
　　应尽快修订出台《事业单位登记管理暂行条例》，加强对事业单位监督管理的内容及其刚性要求，建议增加经济处罚或者有具体规范性、合法性、有效性的处罚条款，对监管机关行政处罚权进一步进行明确和丰富，加大对事业单位违规行为处罚力度，解决登记机关监管疲软、监管不到位矛盾，使登记机关在实际执法工作中有法可依、操作性更强；建议增加对事业单位非法人的管理条款，积极推进不具备法人资格事业单位向法人主体过渡；建议增加事业单位法人治理结构有关规定的内容，为现代事业单位管理制度建立奠定基础；建议增加信用监管的相关内容，对事业单位信用体系建设提出规定。《实施细则》也应根据《条例》相应进行修订，进一步对《条例》进行细化。如果条件成熟，应将《事业单位登记管理暂行条例》升级为法律，予以单独立法。
　　（二）理顺部门关系，完善协调配合机制
　　一是理順编制部门内部事业单位设立职能。发文设立事业单位之初，建议由监管局参与，对事业单位设置的理由、预期目标和经费预算进行深入细致的分析，控制＂先天不足＂。发文设立后，对经费、牌章、办公场所、人员配备等进行专项督导，保证一个月内办理法人设立手续。工作中，凡涉及事业机构调整的批文第一时间抄告监管机构，监管机构在年度报告公示以及日常登记中，发现事业单位管理体制机制不顺、公益职能萎缩等问题的，及时提出撤并、调整等意见建议。二是理顺联席会议成员单位之间的关系。联席会议成员单位充分利用信用等级评定的激励约束作用，加强协作配合，强化事业单位监管。发挥财政部门专业优势，配合批准银行帐户、审核财务报表。人社部门应加强股级事业单位法定代表人的管理，对法定代表人离任或未配备到位的，立即跟上竞争上岗，避免出现原法定代表人离任后长期空置的尴尬局面。三是理顺事业单位和举办单位的关系。事业单位与其举办单位应当实行政事分开。事业单位的经费是政府部门预算的一部分，部门预算经财政部门批准后，政府部门从预算中分解出一部分下达给事业单位。给事业单位更大的自主权特别是财务管理权，支持事业单位建立完全独立的法人实体。事业单位的产权界限应当明晰，应当建立健全能反映事业单位财产状况的独立财务制度。
　　（三）完善登记条件，规范设立、注销程序
　　一是建议上级编制部门出台相关文件，明确编制批文只是同意规划建设，筹备有关工作（相对于发改部门批准的医院学校立项建设），实际设立以法人登记为准。设立程序调整为：第一步，编制部门立项批复，为＂准生证＂； 第二步，监管机关设立登记，为＂出生证＂；第三步，发放《事业单位法人证书》，为＂身份证＂。二是加大注销登记的宣传力度，增强各部门依法申办注销登记意识。法律法规还应当对清算主管机关和配合机关怠于清算造成债权人损失、国有资产流失所应承担的相关责任等问题作出进一步明确，以制约清算主管机关和配合机关依法履行职责。三是在立法上，对事业单位不主动履行清算义务时，赋予登记管理机关通过强制性制裁手段强制其履行清算义务，启动依职权注销程序；对已撤销、合并、解散不申办注销和法人证书已被吊销的事业单位，在经过一定的时限（3年或5年）后，事业单位法人自然消亡，登记管理机关可以依法启动自然注销程序。债权债务没有承接单位的，如举办单位不组织清算，可发布拟注销公告，出具该事业单位的债权债务由举办单位承担的证明文件，替代清算报告作为提交注销登记的文件，并由举办单位到登记管理机关申办注销登记。
　　（四）健全监管制度，加大处罚力度
　　一是从增强事业单位法人证书的使用效果入手，每年召开2次以上事业单位法人监督管理工作联席会议，交流制度落实情况和加强事业单位监管的意见建议，同时还应建立具体从业人员联络员制度，重点加强与公安、市场监管、人民银行等事业单位法人证书使用频率较高单位进行沟通，随时解答遇到的问题，建立起各部门通力合作、整体联动的长效监管机制。二是将事业单位信用体系建设纳入社会信用体系建设规划，积极搭建事业单位信用信息平台，推进事业单位信用信息及时公示、统一归集、同步推送、协同应用，及时向社会公示事业单位信用情况，让失信者寸步难行。加快实现事业单位法人库与失信被执行人、公民身份信息等数据对接，在登记管理系统中开发增加对失信被执行人拟任法定代表人或已经被核准登记为法定代表人的禁止和警示功能。三是建立社会化监管工作模式。推动事业单位监管由传统行政主管部门监管向社会化监管的方向迈进。积极拓宽社会公众参与监督的渠道和方式，建立公众投诉举报受理平台，鼓励通过互联网、举报电话和投诉信箱等反应事业单位存在的问题，引导社会力量广泛参与对事业单位的监管。同时要完善公众投诉受理和督办机制，设立
　　互动式监管信息反馈平台，及时受理并依法处理社会公众的投诉。
　　（五）优化系统程序，提高办事效率
　　一是在保证系统安全性的前提下，进一步简化省事业单位监督管理信息系统登录程序，提高系统兼容性，让事业单位更为方便简单登录。系统中附件上传，要提供可单页、多次上传模式，免除事业单位从业人员合成一个文件、只能上传一个文件的困扰。二是将系统审核与审核员手机绑定，在事业单位提交审核、举办单位初审通过后系统绑定的审核、受理等人员手机能够接收短信通知，以提高工作效率。三是对提供的复印件只需事业单位加盖公章确认，编制部门印发的文件只需提供文号，避免事业单位多次往返，进一步提高工作效率。减少内部审批环节，经机构编制部门审批的事业单位法人设立、注销登记实行＂一审一核＂制，即登记管理机关一般工作人员（审查员）对登记申请受理审查，登记管理机关负责人或其授权的工作人员（核准员）核准，并签发法人证书的制度。事业单位法人变更登记实行＂审核合一＂制，即由一般工作人员受理审查后，直接核准，并签发法人证书的制度。
　　（六）补齐短板，夯实监管基础
　　一是加强队伍建设。根据事业单位监督管理的新要求，按照正常履职的需要，建议县级监管机关适当增加部分人员编制，人数配备应不少于5人。事业单位监督管理人员应不断提高依法行政的自觉性，切实做到法规熟、业务精，努力提高登记管理水平。二是加强法定代表人管理。建议出台事业单位法定代表人监督管理办法，抓好法定代表人教育管理，建立定期或不定期培训制度，不断提高法人代表队伍的政策水平和综合素养。三是强化《章程》执行力。监管机关定期组织对事业单位执行《章程》情况的专项监督检查，督促事业单位依照《章程》规定开展工作，不断提升《章程》的执行效力。□作者系临朐县事业单位监督管理局局长E：WHG
　　关键词：事业单位 监管 问题 对策