关于加强乡镇综合执法体系建设的思考

　　关键词：执法体制 综合执法 乡镇综合执法体系
　　党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一，权威高效的依法行政体制。乡镇政府作为国家政权体系中最基层的政权单位，与基层群众打交道最直接、最经常，面对的行政执法工作最具体，是依法管理、依法行政的最前沿阵地。随着经济社会的发展进步，法治社会的深化改革，切实抓好乡镇层级的行政执法工作，加强和完善乡镇综合执法体系建设具有重要的现实意义和迫切的社会需要。
　　一、乡镇行政执法工作现状
　　近年来，随着依法治国和深化机构改革步伐的加快，着力构建综合执法大部制，积极推进了乡镇综合执法体系建设，依法行政工作有了有效改善。但与建设法治政府的要求相比，与人民群众对维护市场秩序和对公平公正执法的期盼相比，还存在一定差距。通过对滨城区部分乡镇、街道办的调研，普遍存在以下困难和问题。
　　（一）乡镇执法权责不一致。乡镇政府作为我国行政体制中最基层的一级地方政权组织，担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的行政管理职能。根据现行法律、法规，乡镇政府除受人口与计划生育部门委托征收社会抚养费和《城乡规划法》规定乡镇政府具有的行政执法权外，乡镇政府基本上无权执法。这就造成一种困境：一方面，乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时，由于没有行政执法权，只能对违法人员进行劝阻，对不听劝阻的严重违法行为只有联系有执法权的职能部门处理，轻微的违法行为只能不了了之，这不仅不能遏制违法现象，而且增加了执法成本、降低了执法效率，同时也损害了乡镇政府管理的权威性。另一方面，虽然乡镇政府不具有行政执法主体资格， 但实践中乡镇政府却总是被推到最前线去＂冲锋陷阵＂， 要求＂乡镇党政一把手负总责＂， 并且实行＂一票否决＂制。因此，乡镇政府越权执法、违法执法现象较为普遍。
　　（二）乡镇执法体制机制不顺。行政执法涉及社会各个领域，是全方位、多层级的社会管理工作。市区层面的行政执法机关作为职能较为专一的行政执法部门，在面对点多、线长、面广的广大乡镇农村开展执法工作时，人员、编制、装备、经费等方面的配置无法完全满足行政执法的实际需要，往往感到势单力薄、力不从心。另一方面，由于相关法律、法规的不完善、机构设置的滞后，以及权力和责任的交叉、模糊，各自为政、各扫＂门前雪＂的现象仍然时有发生。从滨城区来看，虽然乡镇执法在维护本辖区的秩序与安全方面发挥了一定的作用，但是乡镇执法权力大部分来自于区级各个部门的委托。委托部门由于政策法规的局限，授予乡镇很小的行政执法权，乡镇在依法查处、处罚等环节往往要向区级部门报批或备案，影响了执法的效率效果。
　　（三）乡镇行政执法缺乏有效监督。在实际工作中，一般都是中心工作搞突击，违章建筑拆除、社会抚养费征收等工作样样都去做，导致了乡镇干部人人都去执法。没有明确什么事情该办、什么事情不该办，乡镇行政执法缺乏有效的监督制度和监督机制。另一方面，乡镇行政执法缺乏程序制约，执法部门在处理案件时，除少数部门实行＂查处分离＂的制度外，多数执法部门的同一个办案人员既负责案件的调查取证工作，又负责提出或作出案件的处罚决定，无任何监督制约，从而无法保证案件处理的合法性、公正性。
　　（四）乡镇行政执法人员素质不高。乡镇执法人员总体上文化层次不够高，法律专业毕业的人员更是＂凤毛麟角＂，近几年考录的公务员，虽然学历较高，但农村工作实践经验相对缺乏。同时，乡镇工作人员调整较频繁，执法岗位不固定、临时性工作多，造成执法人员一人多职，没有受过系统的专业培训，法律知识学习不够，对行政执法程序掌握不透，在处理一些复杂的行政执法案件时，对事实认定、法律与程序适用、自由裁量权等方面的问题，往往把握不准，经常会感觉到力不从心。
　　二、乡镇执法困境原因分析
　　（一）依法行政体制机制滞后。目前，我国正处在由传统型社会向现代型社会过渡的转型期，传统体制、机制上的惯性阻力造成了当前行政执法的困境。经过改革开放三十多年的高速发展，我国经济发展水平、经济结构、经济规模等出现了重大变化，使行政执法面临的问题更为复杂化、多样化、专业化、综合化，也必然要求有更高水平的民主法制环境与其相适应。但从现状来看，法制环境还不完善，各种法律制度之间未能协调一致，部分部门立法与上位法存在冲突，行政授权、行政委托等行为也需要进一步规范，以适应行政法治化要求；体制环境还不畅通，主要表现在执法部门内部管理体制不协调，上下级执法部门的管理权限划分不合理，执法部门管理权限不明晰，主管部门与乡镇政府关系不明确，条块分割严重等，政治体制和行政管理体制滞后；守法环境还有待改善，主要在于执法人员和行政相对人的法治观念和文化法律素质还有待提高。
　　（二）乡镇政府职能趋向弱化。随着国家行政体制改革，乡镇权力职能逐步减少弱化，县区级政府权利义务的下行延伸，造成了乡镇农村地区公权力的真空。随着经济的发展和社会环境的变化，原有的一些权力在实际运行中逐渐弱化，如国地税收、工商、国土、公安、食药监管等基本都已上收到市县（区）主管局，乡镇政府无权也无法过问其资金、人员、项目和相关权限的管理和调度，而一些原先属于市县管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇。按照法定程序，乡镇政府在相关领域权力的退出，必然要求县区级政府部门的跟进，但是由于区级政府部门对传统管理体制的依赖以及乡镇农村地区管理的实际困难，乡镇政府又不得不承担起早已转移的职责，由于主体不清、权责不明，使得在管理上出现＂权责分离＂的状况，从而造成了乡镇管理的权力真空和执法空白。
　　（三）城乡二元结构差异化。城乡二元结构主要是基于经济发展水平的差异性而存在，乡镇人口的户籍、养老、医疗等与城区居民不同，由此逐渐形成了迥异于城市的行政管理环境。近年来城乡差距的逐年拉大使得我国城乡二元结构更加深化，经济、政治、理念上的差异，必然使法律调整的权利义务对象与城市存在差别，也必然使行政法治环境更加复杂化，同一法律、法规就不容易统一、有效贯彻，比如计划生育条例、劳动法、义务教育法、土地管理法等行政法在城市一般都能得到较好的贯彻执行，但是在农村执行时却遇到了相当大的阻力和困难，导致行政执法难度加大，其根源就在于城乡二元化管理体制，阻碍了城乡一体化统筹发展。
　　三、加强综合执法的对策和建议
　　（一）整合资源，规范机构编制设置。以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，借鉴先进地区乡镇综合执法的经验和做法，利用乡镇现有的行政执法框架体系和既有的工作模式，在乡镇不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下，整合乡镇现有的（包括区级各部门和各垂直管理部门在本辖区内设置的＂七所八站＂）行政执法和管理职能的机构、编制、人员和财政等资源，通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式，设立乡镇综合行政执法机构，实行跨部门、 跨行业综合执法，由其在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权。按照精简、统一、效能的原则，妥善解决综合行政执法涉及的机构编制问题。根据部门行政执法职权划转情况，及时调整整合执法机构设置，精简归并部门原有执法队伍，相应划转有关部门及其执法队伍人员编制，充实加强综合行政执法力量。根据监管领域，下设公共安全监管、市场秩序监管、人口资源环境监管等内设机构，所需编制、人员原则上可在乡镇现有的具有行政执法性质的编制、人员中整合调剂解决，并将其划归乡镇政府直接管理，有效解决基层＂看得见、管不着＂和执法力量分散薄弱等问题，努力构建起＂行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效＂的基层综合执法体系。
　　（二）依法行政，明确法律赋予的职责。现行法律、法规和规章明确赋予乡镇政府法定行政执法职责的，乡镇政府应当继续严格按照法律、法规和规章规定的执法权限与执法程序以及具体事项、范围、标准和要求，履行好行政执法职责。现行法律、法规和规章没有明确赋予乡镇政府相应的行政执法职责的，建议由以下两个渠道来解决：一是实行上级部门委托执法。区级行政执法机关可在法定权限内委托乡镇人民政府实施行政执法，依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权，受委托的乡镇政府以市、县（区）行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法职权。二是根据《立法法》的规定，凡属于全国人大及其常委会专属立法权范围以外的事项，在国家未制定法律、行政法规时，地方根据实际需要，可以制定地方性法规。因此，地方在乡镇综合行政执法方面有着一定的立法空间。建议将制定地方性法规或规章的工作纳入相应的日程，在可行性论证的基础上，尽快出台有关方面的地方性法规。上级人民政府也可根据有关规定制定地方性规章，授予乡镇人民政府行使与其责任相适应的综合行政执法权限。鉴于地方性法规和规章的制定有其法定的程序，需要相当长的时间才能完成，当前应以部门委托执法的形式为主。
　　（三）协调配合，完善区乡执法联动机制。乡镇综合执法不是＂单打独斗＂，而是一项系统工程，应理顺区直派驻机构与乡镇政府关系，健全区级派驻机构与乡镇综合执法机构的协作机制，强化乡镇政府的执法统筹职能。乡镇政府应落实好主体责任，加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管，加强对综合行政执法部门的业务指导和监督，明确执法重点和要求，督促其执行有关法律、法规和政策。上级业务主管部门应加强对乡镇综合行政执法部门的指导和工作联系，建立健全沟通配合和业务培训机制，做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训、同步进行考核评价。综合行政执法部门要依法履行后续监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题，应及时报告相关业务主管部门。综合行政执法部门在行使职权中，各相关部门及专业技术机构应积极做好配合工作，实现信息资源共享。同时还应建立业务主管部门和综合行政执法部门的工作会商制度，完善执法预警体系和突发公共事件快速反应体系，形成顺畅、有效的协调配合联动执法机制。
　　（四）强化监督，推进阳光规范执法。结合市、县（区）级＂四张清单、一个平台＂为主要架构的政府权力运行体系建设，将行政权力清单、政府部门责任清单编制工作向乡镇层级延伸，进一步明确行政权力范围，厘清部门职责边界，强化行政执法责任制，严格实行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究制度，促进乡镇综合执法机构依法行政、规范执法。同时，要公开综合行政执法的部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径，建立健全部门间无缝衔接的监管机制，推进阳光执法。坚持以人为本、执法为民理念，妥善处理执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，促进公正文明执法。对综合行政执法部门作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由当地乡镇政府依法受理；对区政府设有综合行政执法部门的，申请人也可选择向区级人民政府设立的综合行政执法部门提出行政复议申请，由该综合行政执法部门依法受理。
　　（五）强素质树形象，加强执法队伍建设。高素质的执法队伍是做好执法工作的基础和保障。应坚持德才兼备、以德为先的用人标准，注重选拔政治素质好、业务能力强、作风过硬、善于做群众工作的干部充实到综合行政执法部门工作。建立健全执法队伍管理制度，明确综合行政执法人员遴选标准，严把人员进口关。强化执法人员的综合业务培训和思想政治建设，增强执法队伍法制观念，提高执法人员的整体素质。严格实行持证上岗和资格管理制度，经资格审查合格，给予办理综合执法证件，可在安全、环保、计生、城建等多个领域开展执法，有效解决执法人员力量不足问题。加强加强综合行政执法规范化建设，推动统一执法人员的制式服装和标志标识，加强执法经费、装备和执法人员待遇保障，确保依法行政、规范执法，树立综合行政执法部门良好形象。