卫生执法文化理论及实践研究

　　【摘要】卫生执法是社会卫生管理的基本法律制度。卫生执法文化是特定领域内卫生文化的具体体现，是法治文化在卫生执法领域的具体实践。卫生执法文化包括精神文化、制度文化、行为文化和物质文化等方面内容，具有时代性、人本性、法治性、技术性等特征，能够发挥良好的导向功能、凝聚功能和激励功能。实践表明，档案管理是卫生文化建设的重要参与者，识别系统对卫生执法文化建设具有重要意义，思想政治工作对卫生执法文化建设有重要促进作用。
　　【关键词】卫生执法;文化;研究
　　新世纪新阶段，卫生计生综合监督工作面临新的挑战、新的机遇。做好卫生计生综合监督工作，既需要对业务水平的不断研究与提升，也需要对卫生执法文化进行研究与提升，从而更好地发挥卫生执法文化的重要作用。
　　一、卫生执法文化溯源及概念
　　（一）卫生执法的内涵。卫生执法是行政执法的一种，是国家管理卫生事务的重要方式和手段，是社会卫生管理的基本法律制度。卫生执法是具体行政行为，其职能范围主要是国家卫生行政机关依照国家有关法律规范的规定，对社会各部门、单位和个人遵守、执行相关法律规范的状况进行监察和督导，对违反相关法律规范、危害人体健康的行为进行处理。卫生执法行为的实施必然对行政相对人的权益产生影响;另一方面，卫生执法行为一旦做出，做出该行为的主体也因此享有某种权利或负有某种义务。
　　（二）卫生执法文化萌芽及形成。中国卫生执法文化萌芽于早期的公共卫生实践，文献显示的四大文明古国的历史中，都可见宗教对于卫生的礼仪要求，如对尸柩的处置。学者普遍认可的中国卫生执法文化起源于《周礼》，其间有关于流行性疾病的内容，也有关于除虫、灭鼠的知识。《史记》等书中也有关于卫生执法的记载，设坊隔离防疫，是古代常见的操作。现代卫生执法文化随着新的卫生监督概念逐渐形成，其重要转折期有两个：第一个重要转折期在非典后期，当时进行了人称＂两项体制改革＂的机构和职能调整。原有的卫生防疫相关机构在2003年之后迅速整合，后又迅速分离成为监督执法与疾病控制技术服务。另一个重要转折期在人们称为卫生计生大部制改革的2015年，当时对卫生计生行政执法资源进行了整合，新的机构称为卫生计生综合监督行政执法机构。
　　（三）卫生执法文化的概念。卫生执法文化是特定领域内卫生文化的具体体现，是法治文化在卫生执法领域的具体实践。卫生执法文化是卫生行政部门及受其委托行使执法权限的卫生监督机构，经过长期的建设和发展过程，确立其以社会主义核心价值观为主导的法治文化，以及这种文化影响下形成全体执法者认同的行为准则、精神理念等，统称为卫生执法文化。卫生执法文化的核心层是社会主义核心价值观及精神文化，中层为法治制度、单位规章、行为规范，外层表现为理念、行为、形象、环境、物质等方面的总和。卫生执法文化集中反映了卫生行政执法的关键价值。
　　二、卫生执法文化特征
　　从成员一致性、团体重要性、对人的关注程度、单位的一体化与控制、风险承受度、冲突的宽容度、系统的开放性等程度进行分析，卫生执法文化作为复合体至少具有以下四个特征，这些特征是相对稳定和持久的。
　　（一）时代性。卫生执法文化自产生以来，每一个时期都具有不同的形态和内涵。一个在古代执行隔离任务的官吏与一个在现代法治社会做出行政强制决定的执法者，二者的不同正是卫生执法文化变迁带来的不同。同时，随着互联网技术的引入，卫生执法技术手段不断升级，卫生执法文化也会相应发生改变，这也是时代带给卫生执法文化的特征。
　　（二）人本性。卫生执法是围绕人的健康开展的执法，卫生执法的过程中，主体是卫生行政执法人员或受委托的卫生监督机构人员，客体也多以人为主。因此，在卫生执法文化中，人是关键要素和核心载体，卫生执法文化要遵循以人为本的核心原则。
　　（三）法治性。卫生执法文化是特殊的法治文化，卫生执法文化需要坚持法治精神。因此，卫生执法活动需要遵循权责法定的原则，违法必究、执法必严。在具体的卫生行政执法实践中，自由裁量权基准制度就集中体现了卫生执法文化的法治性。
　　（四）技术性。卫生执法是一种专业的行政执法，公共卫生法律法规中卫生技术规范占有很大的比重。卫生执法工作的成效好坏，需要卫生执法人员的专业技术能力与执法能力共同作用。卫生执法的这种专业性决定了卫生执法文化的技术性。
　　三、卫生执法文化的功能
　　（一）导向功能。卫生执法文化能够引导人们对共同价值的认可、引导人们的行为取向。通过价值理念的影响，卫生文化能够影响主流思想和主流意识，引导卫生执法人员的思想、规范和纠正卫生执法人员的行为，从而使得作为个体的执法者与卫生行政执法部门乃至卫生行政执法本身的整体目标趋于一致。
　　（二）规范功能。卫生执法文化能够形成特定的文化氛围，在这样的氛围中，执法人员的行为需要合乎特定的组织认可的规则，不符合组织认可的行为将受到组织的排斥从而引发改变。因此，卫生执法文化能够通过正式、非正式的行为准则，对执法人员的行为进行规范和约束，这是卫生执法文化的重要功能。
　　（三）凝聚功能。卫生执法文化能夠影响卫生执法人员的思想、感情和行为、习惯，从而形成稳定的工作环境与文化氛围。在这样的环境与氛围中，执法人员与执法人员之间、执法人员与卫生行政部门能够建立良好的信任与依存关系。从而能够实现执法人员之间、执法人员与卫生行政部门的有机整合。
　　（四）激励功能。卫生执法文化具有人本特性，卫生执法文化重视卫生执法人员的地位和作用，强调对卫生执法人员心理和行为的影响。卫生执法文化塑造的环境对人有激励作用。因此，卫生执法文化能够很好地起到对卫生执法人员的教育作用，从而能够激发其主人公意识，激励执法人员更好地开展工作。
　　四、卫生执法文化建设探索
　　卫生执法文化建设是卫生执法文化形成过程中的实践探索和总结、提炼、传递等工作。结合承德市实践，卫生执法文化建设可能存在的问题及建设途径有以下三方面举措可以借鉴。
　　（一）档案管理是卫生文化建设的重要参与者。档案管理与卫生执法文化作为卫生事业管理中的两个重要组成部分，档案管理更多地表现为具体的档案媒体的管理，是物质形态的，卫生执法文化则更多地体现于精神层面，二者有着紧密的联系，有着较为广泛、共同的契合点。从承德市卫生执法文化建设的实践中我们可以看出，档案管理促进卫生执法文化的改变，卫生执法文化建设又反过来影响着档案管理的功能，档案与卫生执法文化相伴而生，相互促进，档案管理与卫生执法文化建设属于相互促进、相得益彰的战略关系。同时，档案管理能够为卫生执法文化建设提供可靠的信息基础，档案管理对卫生执法文化建设过程及能力有重要影响。
　　（二）识别系统对卫生执法文化建设具有重要意义。识别系统建设是卫生执法文化建设中的重要工作，其主要包括三个方面：一是理念识别系统，需要结合卫生执法事业发展的实际情况，提炼内容鲜明、文字生动的核心价值观、单位精神和各具特色的文化理念，从而形成理念识别系统。二是视觉识别系统，包括标志、标准字、标准色等内容，从而塑造了鲜明的卫生执法品牌形象。三是行为识别系统，包括文化理念、人文理念修改，卫生执法机构和卫生行政单位各项规章制度、行为规范、服务礼仪、单位环境营造完善，以及以文化理念、人文理念统领和要求单位对外进行的新闻宣传、社会活动、广告活动等。
　　（三）思想政治工作对卫生执法文化建设有重要促进作用。一方面，思想政治工作与卫生执法文化建设，都是针对人做工作。另一方面，从目的方面看，思想政治工作与卫生执法文化都是为了机构的良好发展。实践经验告诉我们，卫生执法文化建设可以有效拓展思想政治工作的业务领域，思想政治工作则可以推动卫生执法文化建设;卫生执法文化建设可以增强思想政治工作的针对性，思想政治工作可以提升卫生执法文化建设的有效性。
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