以体制机制创新推动试点强镇发展持续发力
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近年来，东营市编办深刻把握基层发展的新趋势、新特点，积极探索、大胆创新，以试点强镇行政管理体制改革为切入点，在释放经济发展活力、加强安监环保力量建设、提高公共服务水平等方面迈出了实质性步伐。
一、主要做法
新常态、新局面呼唤新的发展方式，如何发挥试点强镇示范带头作用，推进基层政府管理由管控型全能式向现代化服务型转变，经济社会发展由指标式粗放化向宜居型综合式转变，要靠改革创新。为此，东营市编办综合施策，在前期改革的基础上，以职能转变为核心，加快推动试点强镇权力、责任清单式管理；以调整完善机构设置为着力点，不断优化基层机构编制资源配置；以强化安监、环保能力建设为突破口，进一步深化行政执法体制改革，为基层经济社会新一轮发展凝聚起了强大动力。
（一）做好接续文章，推动改革举措持久发力。一是印发了《市委办公室、市政府办公室关于进一步加强试点强镇建设的通知》（东办字〔2015〕40号），明确自2015年起继续实施为期3年的试点强镇建设，并对相关扶持政策和改革举措进行了调整完善。二是以市委办公室、市政府办公室文件形式，对2012年以来试点强镇建设考核评价情况进行了通报，其中大王镇、胜坨镇被评为全市试点强镇综合发展先进单位，新户镇、牛庄镇、史口镇被评为全市试点强镇跨越发展先进单位。三是制定印发了《关于贯彻东编发〔2014〕30号文件进一步优化试点强镇行政管理体制有关问题的通知》（东编办发〔2015〕47号），对前期试点强镇行政管理体制改革有关政策进行了调整完善。四是推动管理权限动态调整。指导县区在前期试点强镇下放管理权限的基础上，结合行政审批制度改革和经济社会发展新形势，按照有增有减的原则，对已下放权限进行了调整，切实提高了下放权限的使用效率。例如，东营市河口区印发了《关于调整河口区试点强镇放权目录的通知》（东河编发〔2015〕24号），对新户镇、仙河镇提报的21项权限进行了调整；垦利县取消了胜坨镇23项权限，为永安镇新增了2项权限。
（二）借足改革东风，实现试点强镇权力、责任清单式管理。一是针对基层政府长期存在的权责不对等现象，按照＂权力法定、权责统一＂的基本思路，指导试点强镇两张清单一并编制。二是编制了试点强镇＂权责清单＂参考目录和模板，并及时下发各县区参照执行。与此同时，还指导各县区充分借鉴市直、县区政府部门权力清单、责任清单编制流程，通过技术共享、人员共享、平台共享的方式，借足改革东风，切实做好了试点强镇行政权力清单、责任清单的编制公布工作。三是指导广饶县、垦利县在试点强镇＂权责清单＂制定工作中先行一步，积累经验、示范推进。广饶县组织相关人员赴外地进行了学习交流，在此基础上结合实际，拟定了大王镇行政权力事项目录。垦利县召开了全县推行镇（街道）权力清单、责任清单工作启动大会，出台了镇（街道）权责清单制定实施方案和工作规范，在镇（街道）成立了审核小组，采取＂三审三回＂的方式，切实做好了＂权责清单＂的编制工作。截止目前，东营市各县区试点强镇＂权责清单＂均已编制完成，并向社会公布。
（三）适应发展需要，调整优化基层机构设置和人员配备。一是指导县区对试点强镇及其他乡镇（街道）党政工作机构、事业单位进行优化调整，明确试点强镇事业单位结合实际整合为3—4个；省级经济开发区所在乡镇（街道），与开发区管委会按照＂镇区一体＂模式综合设置管理机构；一般乡镇（街道）也要结合实际对现有财政拨款事业单位（不含教育、卫生）进行适当整合。二是考虑乡镇（街道）开展工作的实际，制定出台文件鼓励试点强镇因地制宜、突出特色，适度打破行政、事业界限，探索由编制管理向岗位管理过渡，切实提高了编制资源的使用效率和工作人员的积极性。三是加强安监、环保等重点领域监管力量。制定印发了《关于进一步加强基层安全生产监管力量的通知》（东编办发〔2015〕96号），对基层安监机构人员配置、领导配备等提出了明确要求。根据环保监管的工作特点，指导县区以试点强镇为核心区，分片派驻了环保执法队伍，并将其纳入综合执法范围。截至目前，东营市安监、环保领域已初步构建起了＂横向到边、纵向到底＂的四级监管执法体系。
（四）抓牢重点环节，做好试点强镇综合行政执法改革工作。一是确定改革方向。根据上级有关精神，东营市编办积极创新、分步推进，组织人员先期对试点强镇进行了认真调研，切实摸清了试点强镇执法队伍和机构设置现状。二是明确改革路径。结合试点强镇及其他乡镇（街道）党政工作机构、事业单位优化调整，明确要求试点强镇统一设置综合执法办公室。拟订了《关于推进综合行政执法体制改革的意见》，出台了《关于贯彻东编发〔2014〕30号文件进一步优化试点强镇行政管理体制有关问题的通知》（东编办发〔2015〕47号）文件，对试点强镇推进综合行政执法的范围、平台建设、管理体制以及运行机制等进行了明确。三是抓好改革落实。指导广饶县、垦利县在推进试点强镇综合执法方面先试先行，广饶县制定了《关于开展镇街综合行政执法试点的实施意见》，探索将城镇管理、规划建设、土地管理、道路交通等4个领域的53项县级行政执法权下放并纳入大王镇、稻庄镇综合执法范畴；垦利县印发了《关于开展镇（街道）综合行政执法试点工作的实施意见》，确定在城市管理、环境保护、安全生产、食药监管等9个领域开展综合执法或联动执法试点。通过上述试点带动，有效促进了相关改革的全面推进。
二、存在问题
通过上述改革举措，试点强镇经济社会发展取得了明显成效。据统计，2015年，大王镇实现工业主营业务收入1613.2亿元，同比增长2.4%；完成社会固定资产投资192.1亿元，同比增长5.1%；实现财政收入9.3亿元。胜坨镇实现工业主营业务收入1084.3亿元，同比增长0.4%；完成社会固定资产投资114.7亿元，同比增长15.1%；实现财政收入2.1亿元。其他试点强镇，特别是史口镇、新户镇和陈庄镇，相关指标也有不同程度地增长。总体来看，试点强镇发展呈现出向好一面。但改革不可能一蹴而就，也不可能面面俱到，从前期的改革实践来看，主要还存在以下几方面问题：
（一）体制不顺，部分职能履行存在障碍。近年来，按照扩权强镇和行政审批制度改革等工作要求，大量管理权限下放到了基层。但从实际效果来看，由于试点强镇与县区直相关部门之间没有形成良好的协调配合机制，权限下放后没有得到较好履行，成为了＂僵尸权限＂。另外，试点强镇与派驻机构之间，相关体制机制也不够顺畅；例如，前期各试点强镇虽然都成立了综合执法办公室，但由于综合执法机构与各派驻机构的隶属关系不同，工作衔接不够顺畅，无法形成工作合力，实践效果暂时不够理想。
（二）监管薄弱，重点领域力量有待加强。随着新型城镇化建设的不断深入，试点强镇面临的监管压力越来越大。诸如安全生产、环境保护、食品药品安全等领域，都需要大量人员力量。但目前来看，试点强镇的人员编制仍是2010年乡镇机构改革期间，根据当时的经济社会情况核定的，历经六年的发展变化，不管是从编制总量还是从编制结构上来看，都已不能适应新形势下试点强镇快速发展的需求。
（三）资源短缺，综合发展能力受到限制。通过近几年的改革发展，试点强镇在城镇规划建设、产业转型升级和公共服务提供等方面取得了较大成绩。与此同时，发展也带来了人才、土地和资金等方面的需求。目前来看，前期的优惠政策在试点强镇发展初期，发挥了积极作用；但随着发展规模和层次的不断延伸，试点强镇在人才、土地和资金等方面的短板愈发明显，其带头发展、跨越发展的能力受到了一定限制。
三、对策建议
（一）结合乡镇管理体制改革，加强试点强镇行政管理体制改革顶层设计。针对试点强镇与县区直相关部门、派驻机构之间存在的配合张力问题。结合下步乡镇管理体制改革，一方面，要加强制度设计，抓住解决问题的牛鼻子，实行重点突破。比如可以探索建立由县区主要领导任组长的试点强镇建设领导小组，定期组织相关部门研究解决改革发展中遇到的困难和问题。另一方面，要完善试点强镇职能配置。可以根据基层发展实际，探索将部分重点领域的监管执法权直接赋予强镇政府，与此同时，进一步完善派驻机构管理体制，切实补齐试点强镇发展短板。
（二）根据基层发展形势需要，增强试点强镇重点领域人员力量。今年，省政府办公厅发文要求加强基层乡村安全生产、建设工程质量安全等领域监管力量。可以说，随着经济社会的快速发展，试点强镇的管理内容、服务对象和工作重点均发生了较大变化。下一步，一是省编办根据基层发展实际，调整优化指标体系，重新核定试点强镇及其他乡镇（街道）人员编制，进一步优化基层编制资源配置。二是根据试点强镇安全生产、环境保护、食药监管等重点领域工作需要，下达一部分专项编制，用于解决发展亟需。三是探索将部分适宜纳入政府购买服务范围的服务事项交由社会承担，同时将有限编制资源向监管执法领域集中。
（三）补齐试点强镇发展短板，加大重点资源支持力度。镇域经济社会发展离不开人才、土地、资金等资源要素的支撑，试点强镇作为基层发展的排头兵，更是如此。在这方面，省级层面要加大支持力度，在政策上发挥好布局和引领作用，例如，考虑试点强镇工作实际，可以探索实行＂人员混用、岗位管理＂的用人模式，为各类人才交流成长提供优质平台。另外，在协调相关部门继续加大土地、资金支持力度的同时，可以探索提高资源支持精准度的有效措施，既给地方动力，也给地方压力，真正让有限资源起到点石成金的效果。市县层面，也要结合实际，积极协调国土、财政等有关部门，加大支持力度，切实破除改革试点的发展瓶颈。
关键词：体制机制创新 试点强镇 东营市