中石油应急准备能力评估
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张明 刘景凯
中国石油天然气集团公司开展了首次应急预案现场检查与应急准备能力评估工作，并对评估发现的应急演练总结、预案编制程序、风险评估及资源调查等关键问题提出了相应的政策建议。
为深入贯彻落实新《安全生产法》，进一步加强企业应急预案工作，扎实提高企业应急准备能力，2015年11月，中国石油天然气集团公司（以下简称＂中石油集团＂）首次部署开展了集团应急预案现场专项检查与应急准备能力评估工作。
评估采取资料查阅、员工访谈、现场抽查、实操检验等方法，借鉴＂四不两直＂的方式，共抽查机关处室19个、二级单位9个、基层单位18个，组织开展现场演练7次，桌面演练3次，顺利完成了量化评估任务，取得了积极成效。
评估背景
理念认识的深化
我国安全生产应急管理长期以来侧重应急响应，忽视应急准备。习惯于以预防事故代替应急管理，把主要工作精力放在发生事故后的应急救援上。因此，加强企业应急准备能力建设，探索开展应急准备能力评估，已成为企业安全生产应急管理的重中之重。
法律法规的要求
新《安全生产法》以及《企业安全生产应急管理九条规定》都对企业的安全生产应急能力建设及应急能力评估工作提出了明确要求。《中石油集团安全生产应急管理办法》明确要求开展应急准备、应急处置与救援总结评估工作。已上报国务院的《安全生产应急管理条例（送审稿）》专门规定了＂应急准备＂＂应急评估＂等章节，明确对企业及有关部门落实应急准备，开展应急准备评估、应急处置与救援评估的工作要求。
工作推进的需要
中石油集团自2009年起开展应急预案审核工作，实施应急预案备案管理，但是主要侧重于应急预案文本的合规性与实效性。在从＂全＂到＂优＂新的历史阶段，有必要通过应急准备能力评估，推动预案编制、宣教、培训、演练等实施工作落实，最终实现管理持续改进和应急能力的不断提升。
评估做法
全面覆盖 突出重点
在以往应急预案审核工作基础上，此次评估明确了以下原则：
一是评估范围突出复查抽查，从已开展审核的52家企业中选择12家企业，覆盖炼化、管道、勘探、销售、工程技术等重点业务板块。
二是评估对象突出＂一普三重＂，即主要企业普遍性备案审核，重点生产企业、重点事故企业、重点项目现场审核，涵盖机关、二级单位及基层单位。
三是评估内容突出关键问题，以既往审核发现的风险评估、培训演练、物资储备等环节为重点，全面评估应急准备工作情况。
对表检查 专家参与
中石油集团安全环保与节能部专门立项，委托中石油集团安全环保与技术研究院开展＂应急能力评估＂课题研究，借鉴总结国内外研究成果，结合实际，制定了《企业应急准备能力评估细则》《现场应急检查对照表》及《企业应急预案现场审核问题清单》（2009-2014），为评估提供依据和工具方法，提高了检查的规范化、精细化水平。
同时，中石油集团安全环保与技术研究院作为课题承担单位，其分管领导及安全与应急所人员分别担任组长或各组联络员，通过实践检验课题成果，不仅有利于课题研究，还提高了评估的科学性、专业性。
事故导向 创新形式
此次评估以事故为导向，以问题为核心，以实战为目标，针对应急预案＂一定了之、一发了之＂造成的＂哑巴应急＂问题，将＂笔试＂改为＂口试＂，将＂查台账＂改为＂考能力＂，将＂检查作业＂改为＂随堂测验＂。
改变以往仅在会议室里查文本记录、现场检查设备器材的做法，在现场设定事故情景，要求企业按照预案演练，检查企业应急准备情况。特别是利用首次会或末次会领导到齐的时机，组织一次针对本单位主要风险的桌面推演，评估组现场考核评估，既增强了公司领导的应急意识，又考查了企业实际处置能力。
多种方法 贴近实际
此次评估结合企业生产工艺、重大危险源等实际，探索多种演练方法，起到了良好的成效。
侧重企业基层，设定的演练情景多是小量泄漏或燃烧，着重考查企业初期应急处置能力。
侧重贴近实战，在一个装置开展演练后，随即在另一装置接着开展演练，强化企业危机意识、实战意识。
侧重结合实际，根据企业情况设定氨气（氯气、原油）泄漏、氢气燃烧等事故，逐步展开事故情景，考核企业应变能力。
侧重关键岗位，提问一线员工、班组长、调度员、负责人等关键人员，考核其对岗位应急处置基本知识的掌握情况。
评估结果分析
演练总结评估缺少整改落实
应急演练的目的是检验预案、锻炼队伍、磨合机制、教育公众，这些都建立在通过演练发现问题并整改的基础上。问题得不到整改落实，演练就失去了原有意义。《突发事件应急演练指南》《生产安全事故应急演练指南》和《生产安全事故应急演练评估规范》中均有对总结评估问题整改的跟踪验证要求。
由于以往的检查多数停留在演练时限及演练记录上，加之企业对应急演练作用认识存有偏差，以为按期演练并做记录就行，没有将总结评估整改提高作为最终目标，造成应急演练总结评估及问题整改普遍弱化。评估发现，3家下属单位的演练记录普遍缺少问题分析及整改跟踪验证，如集团某石化公司橡胶厂统一印制的总结评估表上就没有演练问题分析及整改跟踪落实项。
应急预案编制程序不够规范
《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》规定，预案编制包括成立应急预案编制工作组、资料收集、风险评估、应急能力评估、编制应急预案和应急预案评审6个环节，且编制工作组应由单位主要负责人（或分管负责人）为组长，单位相关部门人员参加。之所以如此规定，是因为应急预案的编制是一个多方参与、隐患排查、风险评估、资源调查的过程。新《安全生产法》中，明确规定生产经营单位主要负责人的七项职责之一，就是组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案，组织制定的具体体现，就是担任预案编制工作小组组长。
虽然《生产安全事故应急预案管理办法》要求预案备案时应对编制过程进行形式审查，但审查在实际操作中往往主要查看评审会议纪要，造成企业只关注预案评审环节，忽视其他几个步骤的编制要求，特别是成立应急预案编制工作小组。例如，集团某销售公司城区分公司下属加油站、某油田公司的相关应急预案均在封面标注编写人为个人，没有体现成立预案编制工作小组。
风险评估和应急资源调查工作薄弱
《突发事件应急预案管理办法》明确，应急预案编制前应开展风险评估和应急资源调查，主要目的是明确风险等级和可用的应急资源，在此基础上科学编制应急预案，解决预案针对性不强、操作性不强的问题。
由于目前应急预案编制缺少相应的风险评估指南和依据，企业的应急预案编制风险评估多数还停留在风险分析的初级阶段，内容上主要是简单的辨识和罗列，很多还是简单套用，缺少定性或定量的评估。
应急资源调查就是应急队伍物资清单，没有做到依据风险评估的结果，在应急资源调查的基础上编制应急预案。这样的结果往往就是应急预案与实际风险不对应，没有覆盖可能的特殊情况，且相关的应急资源难以有效应对。
山东省青岛市＂11·22＂中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，就暴露出企业对油气泄漏的风险辨识不足，应急处置不及时等问题。评估发现，3家被评单位均未编制专门的安全生产风险评估和应急资源调查报告，如集团某销售公司处于滨海城市，其风险分析清单中居然列有雪崩、火山等事件。
政策建议
强化演练总结评估问题整改
完善应急演练规章制度。目前还没有专门的法规或规章对应急演练进行规范，国家安全生产应急救援指挥中心正在抓紧制定《安全生产应急演练规定》。因此，应在其中进一步明确对演练总结评估问题分析、整改措施落实以及跟踪验证的工作要求，将其纳入处罚范围，并将整改情况作为安全监管监察部门日常监督检查、暗访暗查的重要内容。
探索建立应急演练备案制度。依据《突发事件应急演练指南》中，＂对于由上级有关部门布置或参与组织的演练，或者法律、法规、规章要求备案的演练，演练组织单位应当将相关资料报有关部门备案＂的要求，可探索根据行业（领域）、演练规模、组织单位等情况，对政府有关部门、企业应急演练实行备案管理，强化对应急演练计划、实施、总结、改进的全过程监督。
规范应急预案编制程序
《生产安全事故应急预案管理办法》也正在修订过程中。因此，应以＂应急预案编制过程比应急预案本身还要重要＂的理念为指导，在其中应进一步明确对预案编制步骤的程序性、过程性、规范性要求，严格安全监管部门备案中对预案编制6个步骤的形式审查。
督促企业成立预案编制工作组，并由主要负责人或分管负责人担任组长，落实主要负责人组织编制和实施预案的职责，按规定程序开展资料收集、风险评估、应急能力评估、编制应急预案和应急预案评审等各环节工作，并将编制过程合规情况纳入日常监督检查和事故调查的责任追究范围。
研究制定安全风险评估及应急资源调查指南
风险评估与应急资源调查两者之间互为条件，共同成为应急预案编制的基础，既是应急预案编制的关键环节，当前又是预案编制的薄弱环节。环保部2014年已出台《突发环境事件风险评估指南》并以规范性文件下发，《突发环境事件应急资源调查指南》即将出台。
因此，可借鉴环保部的做法，在充分征求各方意见的基础上，研究出台安全风险评估及资源调查的指导性意见，厘清安全预防与应急准备、安全生产评价与应急风险评估之间的边界，明确安全预防的理念是＂不发生事故＂，应急准备的理念是＂万一发生事故怎么办＂，安全评价更多关注风险的辨识与控制，应急风险评估侧重于超出控制的风险，特别是低概率但是可能造成严重后果的风险，以推动应急准备工作的开展。
作者简介：张明，高级工程师，国家安全生产应急救援指挥中心信息管理部预案处主任科员，现挂职中石油长城钻探工程公司质量安全环保处HSE文化建设办公室高级主管。刘景凯，中国石油天然气股份有限公司副总工程师。
编辑 赵 原