生态文明视阈下江苏省河长制长效机制研究
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吴然 陈仔浩 郜思洁
【摘 要】十九大召开后，江苏省积极落实绿色发展理念，开展水环境治理，贯彻落实河长制。文章从生态文明视角出发，对江苏省河长制实施现状进行分析，发现存在监督机制不完善、公众参与度不高和相关法律缺失等问题并在此基础上提出了长效机制，包括严格考核追责问责制度、落实资金保障、完善公众参与和监督机制、河长制法律化等，以期为河长制有效实施提供参考。
【关键词】生态文明；江苏省；河长制；长效机制
全面实施河长制是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署，是解决我国复杂水问题、维护江河湖泊健康的有效措施，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新[1]。我国江河湖泊众多，水系发达。与此同时中国的水污染相当严重，一些地区的饮用水安全受到威胁。据有关资料显示，中国约有3.6亿人不能喝上干净水，因此保证中国百姓喝上干净水就成为了预防和控制水污染的首要工作[2]。江苏省是全国经济较发达的省份之一。特殊的地理位置、水系特征和经济的快速发展不仅给江苏带来了丰富的水资源优势，也使江苏面临洪涝水患和环境污染的威胁[3]。＂河长制＂符合中国水资源状况，主要用于我国河流和湖泊的综合治理，主要由各级政府的主要负责人担任河长，通过上下游、左右两岸和各部门的协调，实现了河流的综合治理[4]。如今江苏省已发布13个设区市、120个县（市、区）、1339个乡镇的河长制工作方案。全省落实省、市、县、乡、村五级河长共66037人，实现了全省河流河长全覆盖[5]。河长制全面建成之后，江苏省水环境改善明显，除了黑臭河整治之外，还有13个退迂还湖规划获省政府批复。
河长制的实施是有效管理和监督生态文明建设中区域水环境的一项重要举措。李轶追根溯源，阐述了历史上＂河长＂的发展及作用，通过分析当前水环境问题和河长功能的变化，强调了河长制出现的必然性[6]。李美存等人结合江苏省的相关环境和经济数据，分析了江苏省河长制的创新实践[7]。在河长制发展的基础上，何琴提出了完善河长制的环境法因应，包括建立统一的长效机制，健全规划与考评机制，以及引入公众参与和监督制度[8]。袁德军探究了＂河长制＂在水环境治理中的效用[9]。李宏伟指出，建立系统完整的生态文明制度体系需要详细的顶层设计，健全的协调机制和完善的问责制度[10]。丁运时提到，河湖治理和水生态文明建设是改善生态环境、提升城乡品位和提高幸福指数的必然要求[11]。张玉林探讨了承包制是否可以拯救中国的河流[12]。目前，很少有学者对江苏省＂河长制＂长效机制进行相关研究，本文将分析河长制的实施现状和存在的问题，提出相应的长效对策。
一、江苏省河长制推行现状
（一）河长制组织体系基本构建
2017年5月底前，省、市、县、乡、村全面落实五级河长66037人。＂河长制＂办公室在省、市、县、乡四级全面建立，覆盖全省全部水域。江苏主要河流的＂河长＂基本确认，其中70%的河长都是由各级行政首长担任。
（二）河长责任基本落实
河长制成败关键在于负责人能否履行各级职责，能否构建协调一致的河流治理体制工作模式。江苏省河长开展河湖专项整治行动，对所管辖区内的河湖管理难题逐一解决，成效显著。此外河长负责制定辖区内＂河长制＂相关管理制度，确定专门管理人员进行动态检查和监督，并负责清理辖区河道垃圾、疏浚河道、绿化沿岸、监督排污、控制农业面源污染等工作；建立违法行为报告制度，及时上报发现的问题，并配合执法部门调查处理涉河违法行为；做好宣传工作，引导群众自觉保持河道整洁；监督和评估辖区内村级河长履职情况。在江苏省各地出台河长制的相关报道中都看到，省、市、县、乡村明确要求领导分片包干，并加强日常监管和维护，希望形成常态化护河，确保本段河流水质，努力实现河流的畅通、清澈、绿色和美丽。
（三）水生态环境得到整治
江苏省主要河流综合评价结果[13]如图1所示，河流健康状况不容乐观，评价等级为A的河流所占比例不高，表明了修复河流健康的迫切性。
江苏省河长制推行成效评价体系中，结合江苏省设区市相关年份空间面板数据，系统分析了江苏省河長制推行成效和地区间存在着差异[14]，如图2，图3所示。
江苏省省河长办主任、省水利厅厅长陈杰介绍，自从全面实施河长制以来，我省主要河湖健康状况一直在稳步改善。在评估国家最严格水资源管理系统的实施情况时，江苏省连续四年表现突出，2017年全国排名第一。据对32条流域性河道、11个主要湖泊的调查，公众对水生态环境的满意度逐年提升，去年达到85%。在全国水生态文明建设试点中，江苏省有九个，试点经验推广到全国。已建成58家国家级水利风景区、18个省级水生态文明城市、178个＂水美乡镇＂和1437个＂水美村庄＂。
1.水质有所提升
河流水质达标是各级河长的责任。在各种监督问责制度下，河长们纷纷上任，着手对所负责的河流进行分析和整改。查找污染原因、分析污染状况、寻找解决方法，在河长一系列的举措之下，江苏省水质总体有所提升。江苏统计年鉴中显示2016年列入国家《水污染防治行动计划》地表水环境质量考核的104个断面中，水质符合《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002）Ⅲ类的断面比例为68.3%，Ⅳ—Ⅴ类水质断面比例为29.8%，劣Ⅴ类断面比例为1.9%，与2012年相比，Ⅲ类水体比例明显提升，劣Ⅴ类水体比例明显下降[15]。（2012年83个国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面占43.4%，Ⅳ—Ⅴ类水质断面占54.2%，劣Ⅴ类水质断面占2.4%。） [15] （见图4）。
除此以外，就无锡市来看，在无锡行政区划的79个考核断面，全面覆盖无锡市，合格率从＂河长制＂实施最初的53.2%上升至71.1% [16]。水变清了，河里面鱼变多了，空气里不再散发着难闻的恶臭味，对这些最有感触的就是生活在河流附近的居民。
2.河岸线规划合理
空间管控落实，岸线格局构建科学合理。水域岸线是河流和湖泊生态系统的重要载体。从各地的实践来看，江河湖泊的保护必须坚持统筹规划、科学布局、加强监管，严格控制水生态空间，塑造健康自然的河湖岸线[17]。依法划定河湖管理范围，严禁侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，严格管理涉河湖活动[17]。科学划分岸线功能区，加强分区管理和使用控制，保护江河湖泊岸线，清理整治不合理占用、过度占用和过度使用岸线、擅自占用等突出问题，确保科学、有序、高效的开发利用生态岸线 [17]。以江苏省南通市为例，2017年7月份实施了通启运河清河行动，清除阻水障碍物如渔网、竹栅栏、沉船等，清理了河（面）坡上的垃圾，清退岸线605米。分段有序推进圩角河，在南边极力打造城区亲水河滨绿化广场和河畔亲水平台，在北边主要开展疏浚、生态护坡、绿化等工程，全力打造生态建设示范河道，实现＂一河一景＂的目标。
秉持＂稳步实施、循序渐进＂的理念，正余镇拆除了通吕运河10米管理范围内的违章搭建，清理了岸线。注重规划引领，根据河流的具体情况实施对应的策略，编制完成了长江（海门段）、3条海门市级河道及14条二级河道＂一河一策＂，引导、督促区镇抓紧编制四级及以下河道的＂一河一策＂或＂一片一策＂。
二、存在问题
（一）考核和监督机制不完善
河长履职到位是河长制取得成果的关键。水利部部长鄂竟平在2018年7月17日召开的全面建立河长制新闻发布会上说＂下一步要真正把河长制、湖长制落实到位，必须盯住党委和政府的主要领导干部。＂据不完全统计，2017年以来，各地被追责问责694人次，其中，5人是地市级河长、85人是县级河长、604人是乡镇级河长。同时问责执行力度不够，某省份近五万名河长，考核不合格的仅有17名，对于不合格的河长，仅采取约谈的方式，并不能起到警示与惩罚的效果。
＂河长制＂的考核和监督机制不完善，影响其执行力和结果的客观性。首先表现为考核主体不合理。现有的考核都是自上而下的体制内＂自考＂。没有引进第三方考核评估机构。同时缺乏对社会公众意见的参考，缺乏评估的合理性和真实性。
（二）公众参与度不高
群众受传统观念的束缚，不信任政府，缺乏政治参的热情。同时，公众具有自我保护意识，害怕上报危及自身利益与安全，具有保守性。此外，民众缺乏参与渠道，信息公开力度小，缺少对水资源保护的宣传与普及。
河长制虽然完成了对行政体系内的动员，但社会力量调动不足。民间组织如环保和研究机构等，由于缺乏资金和权力的支持，在参与水污染治理的行动中，属于边缘身份，不能够将民间力量发挥到最大化。
（三）相关法律缺失
对于被追责问责的河长，缺乏法律的支撑，不能够有明确的细则和法律条例来惩治，往往是口头批评或者处以罚金，缺少违法成本，不利于河长制的有效开展。同时，对于上下游之间利益的协调，在实际实施中往往因缺乏法律和政策工具支撑，导致上下游河长之间责任难以划分。
三、长效机制构建
（一）严格考核追责问责制度
进一步完善河长制各项制度，借鉴各省优秀的做法，力爭将河长制变成各级河长的责任田。对发现的突出问题，采用约谈、通报、在媒体公开曝光等方式，督促问题整改到位，抓牢各级河长责任。通过暗访了解河长制在各地的真正实施情况，对于失职的河长，严格问责。目前，许多地方都建立了河长督办单制度，即在巡河暗访的过程中上一级河长和有关部门将发现的问题整理成督办单，下发给下一级河长和相关部门。督办单明确规定了整改的要求和整改的时限。如果未在规定时间内完成，责任方必须说明原因。如果属于履职不力，要按照相关法律法规追究责任。水利部在全国范围内组织开展了河长制暗访，要求地方按照给每个省发的＂一省一单＂整改暗访中发现的问题，须在规定时间内完成整改任务[18]。对于一些严重的问题在媒体上进行曝光，接受社会的监督。
（二）落实资金保障
明确目标，加强组织领导，确保河长制有所成效。成立河长制专项工作小组，负责监督河道管护经费的使用，定期公开资金使用情况，接受司法审计部门和公众的监督。
加大中央财政资金投入力度，统筹安排相关专项资金。对于县、村等经济发展滞后，资金缺乏的地方，给予适当的财政补助同时加大基层河长的培训与管理，使河长制能够顺利有效开展。鼓励社会力量和非营利组织的加入，通过多种渠道筹措资金，充分激发市场活力。
（三）完善公众参与和监督机制
进一步加强宣传和引导，形成＂共治、共享＂的良好氛围。利用公共媒体或者社区宣传栏，普及河长制相关情况。让公众感受到河长制是一项有利于自身，有利于集体的政策，需要每一位公民加入到保护环境、监督河长的队伍中。社区河长单位可加大力度对沿河居民发放公开信、倡议书，通过这些方式，增强居民护河的意识；二级河长单位要及时了解河长制开展情况，对先进典型做法进行宣传和报道，指导推广。同时建立激励性举报机制，调动公众积极性。江苏为了信息共享、及时进行信息的交流与监督，建立了＂河长制＂专用APP，民众与河长之间能够进行信息交流[4]。
（四）河长制法律化
现行的河长制探求其本质还是＂人治＂，有着易变性和随意性，而＂法治＂的程序性和强制性就可以弥补＂人治＂的不足。河长制已正式写入《水污染防治法》，但缺乏细节的考量。在此基础上，将河长制以法律的形式再深入细化，形成一套科学、系统、完善的理论体系[5]。专门就河长制进行综合性立法，采用法律的强制力对各级河长的实施程序、责任标准、绩效考核等等进行约束，如若履职不力，将采用法律手段对河长进行不同程度的惩罚，通过规范的法律途径使河长制有效运行。
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