行政事业单位信息化下内部控制研究
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摘要：加快行政事业单位内部控制建设不仅是提高行政效率、更好服务人民的必然要求，也是促进党政机关增强预算约束力，防范系统性财务风险，预防和惩治腐败的重要举措。文章以J市教育系统为例，从内部控制五要素入手，对教育系统内部控制现状、存在的问题进行分析。在此基础上，提出一系列创新举措，例如改革项目支出预算，成立单一领导体系内部审计机构等，以期协调解决现实问题，丰富行政事业单位内部控制理论和实务研究。
关键词：行政事业单位信息化 审计内部控制
中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）16-0091-04
着改革开放事业的进一步推进，我国经济社会正面临着巨大变革。国家进一步加大了对行政事业单位的投入，提高行政效率，推进预算民主化建设，防范财务风险成为行政事业单位的当务之急。长久以来，行政事业单位内部控制体系薄弱，办事效率较为低下，系统性财务风险频发。加强预决算控制，提高会计信息质量，落实《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对规范我国行政事业单位内部控制建设具有重要意义。
一、J市教育系统内部控制现状
＂内部控制＂顺应加强经济管理的趋势而生，并随着组织的发展而逐步完善。从本质上讲，内部控制是企业所有者、管理者、债权人以及全体员工共同参与制定并实施的一整套自我规范、自我完善的管理控制活动。美国COSO 委员会提出的内部控制五要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控，这五要素相互联系、相互作用。根据财政部有关规定，行政事业单位内部控制需具备合法性原则、全面性原则、牵制性原则、成本效益原则和立体性原则。
J市教育局下设9个科室、2个事业单位、16所局直属中小学，并负责12个乡镇教育办的业务指导工作。局领导班子构成如下：局长、三名副局长以及一名局长助理。局长兼任局党委书记，全面负责教育系统各项工作，分管人事科、财务科两个科室。第一副局长由党委副书记兼任，负责纪委和党建工作。第二副局长分管该行政区域教育教学工作，负责联系两个事业单位以及16所局直属中小学，兼任市总督学。第三副局长负责社会办学工作，联系12个乡镇教育办。局长助理由中学校长兼任，协助局长工作。局纪委的主要职责是党纪检查，审计科作为局职能部门之一，负责教育系统的内部审计工作。
按照工作惯例，审计科由局纪委书记分管领导。从审计科年度审计计划的制定情况来看，年度审计项目主要由三部分组成：第一，组织对各学校预算执行情况及局属各职能部门业务开展情况的审计，也就是＂同级审计＂。每年的同级审计工作都是审计科的工作重点，这部分工作量占全年工作量的一半。第二，根据人事科开具的相关领导干部离任经济责任审计单，开展离任审计。第三，针对重点学校、重点工程项目和其他被认为应该关注的问题，开展项目执行情况重点审计。以上三方面构成了审计科年度主要工作。
J市经济发达，地理位置优越，行政管理体系成熟，较早推动了全市范围内的财务违规问题彻查与整改。市财政局组织处级及以上单位主要负责人和财务负责人开展内部控制专项培训，于2013年底以局为单位提交各部门整改后的《财务执行细则》报市财政局备案。为了弥补下属各学校财务人员学历水平和专业知识的不足，近年来，J市教育局坚持提高一线财务人员职业技能和个人素养，每年有计划地举办大型的、封闭式的专场培训，内容涉及预算政策和管理技能、相关法规制度的理论学习等。在维持原有预算管理体制和会计主体不变的前提下，推行会计集中核算制度，由市会计核算中心集中办理资金结算和经费收支业务。
教育系统属于非营利组织，经费主要来源于财政拨款，以政府办学为主导，社会办学所占比例较小，各公立学校持有教育系统国有资产的绝大部分，国有资产由各学校自行统一管理。教育事业涉及面较广，信息时效性较强，牵涉业务部门较多，各分支机构业务繁杂。从2013年开始教育部门在已建成财政预算管理一体化信息系统的基础上，逐步推广S公司集成化管理信息系统软件＂E-ERP＂（数据库版），实现了预算系统各个功能模块的应用和衔接；利用数据库联网，在各学校和机构设置财务数据统一口径，全面实现预算执行的动态监控和财政资金的实时监管，大幅提高了综合管理能力，为上级部门和相关领导干部的科学决策提供了坚实有力的数据支持。
二、J市教育系统内部控制问题分析
（一）内部控制环境方面。J市教育系统财务人员的职称、学历水平普遍不高，下属学校财务人员多由学校领导指派后勤人员担任，缺乏预算管理的专业知识和经验技能。人员聘任制度死板，流动性较差。绩效考核流于形式，平均主义和按年龄＂排资论辈＂仍占主导。财务人员普遍缺乏持续学习、提高技能的动力。
《中华人民共和国审计法》第二十九条规定：依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。J市教育局审计科在业务上接受市审计局领导，行政上接受教育局领导，双重领导体制造成审计部门实质上成为被审计单位的内部审计机构。由审计科年度审计项目构成可以看出，同级审计与经济责任审计是依据审计规范，每年需要硬性开展的工作。重点学校及重点工程项目审计，一般由审计科内部决定。选择哪些项目，又在很大程度上受到教育局领导的意志左右。由此可见，重点审计项目的制定，除了有法律法规规定之外，基本由审计科长和分管领导控制。审计无法独立于审计对象，无法有效监督同级部门，在面对强势部门和重点学校时尤显无力。
（二）风险评估与控制活动方面。
1.我国行政事业单位实行党委领导下的集体负责制，《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国审计法实施条例》等相关法规明确规定单位负责人对单位财务工作承担主要责任，这就意味着行政事业单位普遍采用缺乏限制的＂一支笔＂审批制度。在预算执行过程中，领导更关注支出数额的合理与否，而对票据的合法性、真实性、有效性以及完整性审查力度不足。虽然大多数会计人员能够严格执行财经法规，但仍有一些人禁不住利益的诱惑，从事非法经济活动，严重破坏了财务系统互相牵制制度。
2.各学校往来款混乱，成立时间较长的学校挂在账上的应收、预付、应付、预收等往来款数额不清，陈年旧账对判断单位真实财务状况产生了严重干扰。现金管理存在疏漏，单位备用金盘点次数过少，盘点流程不严格。单位公章由领导口头安排信任的同志保管，无制度约束；会计和出纳印鉴随意存放，存在安全隐患。
3.于2013年底报备J市财政局备案的《教育系统财务执行细则》未根据教育工作实际情况编制，整体框架套用财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》，缺乏可执行的客观条件。会计核算中心负责各学校财务核算工作，其执行基础是单位部门预算。而目前各学校预算工作尚不到位，缺乏规范的预算管理基础，预算制度不健全，预算约束力度不足，预算编制同预算单位各项实际需求间仍存在较大差距，预算执行的可操作性较差。各单位由领导＂一支笔＂审批经费支出，核算中心对支出实施控制和约束的能力有限。
4.公办教育机构属于非营利组织，固定资产采购与管理不同于企业，其目的是保证社会教育教学活动的正常开展，为公众提供良好服务，具有非常明显的正外部性。由于行政事业单位经济活动一般不进行成本考核，不讲究资金的使用效益，因此不太重视资产的核算和管理，导致教育系统容易出现资产管理混乱的现象。在资产管理方面，某些学校与教育局资产管理部门无法进行账账、账实核对，学校的资产没有完整的明细账登记，资产流失、重复购置现象非常严重。教育局资产管理部门采购前未统一协调配置资源，仅由各学校按照年度预算计划采购，采购后自行登记。这容易导致盲目购买固定资产，进而出现固定资产使用效率低下的情况。
5.管理信息系统利用不充分，各单位＂重采购，轻管理＂。教育系统＂E-ERP＂软件运行逾四年，但固定资产采购报废工作仍未全部制作电子卡片和录入电子档案。各单位家底不清，学校间出借管理混乱，丢失毁损情况经常发生。固定资产管理现状同财务信息化整体水平相脱节。
（三）缺乏必要的信息沟通机制。行政事业单位普遍存在一些上行沟通、斜向沟通与同级部门协调沟通的问题，J市教育系统也是一样。教育局工作人员在思想上缺乏沟通协调意识，下级部门只是机械地按照上级的安排做事，缺乏有效的自下而上的信息沟通与反馈机制。只有实现人本化沟通，让不同组织、层次的工作人员能够无障碍地进行思想信息的传递和语言与情感的沟通，才能彻底解决沟通不畅的问题。
（四）监督。内部审计部门缺少履职所必需的人力、财力资源。审计范围受到领导意志的影响，审计发现了问题也没有处置权，只能继续向上级反映。领导大多担心暴露问题会对本部门声誉和稳定产生负面影响，自己的＂进步＂受到干扰，不愿立案处理，以权压检，本着大事化小、小事化了的态度，助长了违法乱纪之风。上级教育、财政和审计部门分别派出的审计组，没有明确的审计范围划分，审计范围互有重叠。同时，上级检查组进行检查时，时间短、任务重，得出高质量审计意见的难度比较大；检查次数过多，下级单位疲于应付各项检查，影响了正常工作。
《审计机关公布审计结果准则》规定，＂审计机关向社会公布审计结果，必须经过审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意＂。该制度存在明显缺陷，对于审计发现的敏感问题、重点问题或者涉及重要领导干部的问题，审计机构往往避重就轻，公开通报的审计问题＂缩水＂严重，不但侵犯了公众的知情权，有损政府审计的形象，而且严重损害了国家、社会的公共利益，容易使公众对政府产生信任危机。
三、J市教育系统加强内部控制的建议
完善的内部控制是组织各项活动顺利开展的保障，通过上述分析可知，J市教育系统内部控制不完善，存在较大的行政风险。建立健全内部控制制度，提升单位内部控制有效性，是行政事业单位履行受托责任的重要保证，本文结合国内外内部控制的成熟经验和美国COSO报告的相关内容，结合我国具体国情，从内部控制五要素入手，对构建和完善J市教育系统内部控制提出一些建议。
（一）加强组织领导，提高人员专业素养。会计信息论认为，会计本质上是一个以提供财务信息为主的经济信息系统。会计信息质量的高低决定了管理层、投资人、债权人等利益相关方利用会计信息做出相关决策的合理性。其质量优劣直接取决于内部控制人员素质的高低，完善的单位内部控制体系能最大程度地降低经理人的逆向选择与道德风险。
教育系统内部控制工作量大而具体，专业性极强，千头万绪。在这种情况下，任务的重中之重就是加强广大基层学校财务人员的培训，多角度加强人力资源管理，加大考核力度，＂量＂和＂质＂并重，提升财务人员从业技能。除了充分掌握最新的财务制度，内部控制人员还要掌握管理学、经济学、税法等多学科的综合知识，并在具体工作中摸透本单位的现实情况。此外，在行政事业单位理财决策的探讨和制定上要不断更新观念，与时俱进，将最新的经营管理理念和专业的内部控制知识融合在一起，运用到日常的行政服务工作中。要严格执行绩效考核，将考核结果记入员工职称评定积分，适时于单位内部公示，在单位内部形成自觉学习、提升技能的良好风气。扩大部门间岗位轮替实施范围，轮岗范围扩展到所有业务部门。通过不同业务部门之间的轮岗，可以降低以财务系统为主要内控薄弱环节的潜在行政风险，促进不同业务部门之间的工作交流，有利于培养工作人员的全局意识。有计划、分批次地组织市教育局财务人员到基层学校＂驻点＂工作，密切联系一线。打通由下而上、纵向同级之间的沟通阻隔，促进教育系统稳定长远发展。
邓小平同志曾明确指出：＂领导班子问题，是关系到党的路线能不能贯彻执行的问题。因此，我们首先强调要把领导班子的问题解决好。＂我国是实行民主集中制的社会主义国家，单位党委处于强化组织领导的核心地位。坚持党委统一领导下的民主集中制、重大决策联署制、责任追溯制，将决策责任落实到人。理清集体领导与班子成员分管的关系，制定结构化议事流程，提高会议效率。综合考虑分管领导所分管部门间的工作协调与各部门互相牵制的内控原则之间的关系，优化分工。
受制于双重领导体制和人事、财务、各部门地方保护主义等因素，J市教育局审计科无法对教育系统实施有效的内部监督。应将审计科从市教育局业务部门序列中独立出来，由市审计局垂直管理，使审计科在组织、人事、财政上均独立于审计部门。审计部门作为独立的监督者，能真正从国家法律法规和人民群众的利益出发，严格执行审计规范，保证审计结果公开透明。审计披露的问题，也最能为百姓所认可，审计监督职能才能得到有效发挥。
（二）稳妥推进信息化建设，降低行政风险。从狭义上讲，行政风险是指行政机关管理决策所产生的不希望发生的事件的可能性。加强风险评估，根本目的在于降低行政风险，维护教育教学工作秩序，保证行政区域内教育教学工作的顺利开展；确保会计信息真实有效，完整反映单位财务状况，为决策提供可靠依据。发展管理信息化是提高行政效率、降低行政风险的必然趋势。但是ERP系统的风险性也很高，如果时机不成熟，在缺乏客观环境支持和运作经验的时候仓促上马，不仅无法发挥其巨大作用，反而会打乱原有的成熟管理体系，使单位蒙受损失。建议首先在管理体系成熟、人才资源雄厚、管理理念先进的单位试行ERP系统。充分认识行政事业单位管理服务工作中的关键环节，摸清阻碍行政效率提高的主要矛盾和次要矛盾，总结财务管理中的风险点，提出适用于特定行政事业单位的指导方案和管理策略。软件系统的引进推广与人才建设、制度建设协调开展，切忌急功近利缺乏全局规划，造成资金浪费，引发系统性财务风险。
（三）创新管理模式，提高经费使用效率。根据我国预算管理惯例，行政事业单位当年经费如有结余，年终要将未使用额度收回，并且次年预算额度将削减至上一年度实际用完的额度。包括学校在内的很多事业单位为了避免本年度预算额度被回收或来年预算额度被削减，在年末突击花钱。在《预算法》和国家预算管理体制无重大改革的情况下，财政和教育部门有必要改变以往的惯性思维，大胆创新管理模式，建立公用经费节约激励机制，创新制定人员经费预算的奖惩制度，建议在保证高质量完成预算任务的前提下，由财政返还学校当年公用经费节约额度的30%—50%，用于奖励经费节约，鼓励提高经费使用效率。
现行的学校预算制度是依据上级政府部门事先规定的人员经费、公用经费、基建经费等项目所做的收支计划，学校本身对经费的使用并没有太大的自主权。而要提高教育质量、促进学校发展就必须赋予学校经费使用的自主权，实施校本预算。校本预算由师生、家长等利益相关者参与编制，既能体现预算的民主性，又能提高预算的准确性。但就J市教育系统较为薄弱的预算编制基础而言，并不适合立即推广，应首先由重点院校先行试点。在召开听证会，充分征求主管部门领导、广大师生、社会各界对预算草案的意见后，经过充分讨论，由校长办公室批准，并提交市教育局汇总，由市局参考区域教育事业发展规划和各学校实际需要修改后报财政部门审批。加强财务管理，建立费用使用主体部门责任制，落实单位＂一把手＂的主要责任。
（四）强化现金和固定资产管理。加大对现金的使用管理，可以广泛采用公务卡结算。通常情况下，现金使用存在成本高、环节多、效率低、风险大等问题，提款存款过程存在安全风险，因此各单位财务人员对大额提现支付多有怨言。采用公务卡结算，只要单位生成了工作人员公务卡的报销信息，那么财政等相关管理部门即可通过管理信息系统查询工作人员公务卡的相关公务消费明细，从而达到动态监控资金收支的目的，进一步增强市局对各学校资金收支的监控力度。不仅可以减轻财务人员的业务量，提高工作效率，也在一定程度上避免了利用虚假发票来抵账等违规现象的发生。同时也为公务人员用款提供了便利，提高了单位的财务管理水平。另外，可以结合公务卡改革，最大限度地削减各部门现金保有额，完善单位内部财务管理制度，促进单位财务管理走向信息化、规范化。
近年来，各学校为提高竞争力，改善办学条件，逐年增加基本建设投入，使学校的日常财务工作量急剧加大，原有的内部控制制度与之不相适应，逐渐显现出诸多弊端。公立学校经费主要来源于财政拨款，而其产出的产品也具有公共产品的性质。在管理和使用固定资产的过程中，教育局固定资产管理部门应贯彻统一领导、分级负责、分类管理与物尽其用的基本原则。建立市局层面统一的固定资产管理体系，统一配置资源；各学校建立由分管校长领导，各年级、后勤处具体实施的三级管理结构。推行固定资产岗位责任制，重点大额固定资产安排专人管理。基本实现＂物物有人管＂的固定资产管理体系。总务部门严格填报固定资产使用流水账，每半年同市局对一次账，以保证账账相符。如有出入，立即彻查。固定资产对口管理部门和人员应积极配合上级抽查，若产生损毁遗失应主动上报，保证账实相符。
针对尚未录入信息系统的固定资产，应设置最终期限，要求各单位必须按时完成固定资产申报工作，完善固定资产电子档案。规范固定资产采购审批流程，使用、审批、采购、验收岗位分离，权责相符，责任到人。重点、特殊固定资产，于采购之初就应同供货商订立资产使用协议，并安排专人管理。完善固定资产清理程序，组建跨部门临时清查小组，会同使用、供货、财会等部门共同清理，编制《报废清查意见书》，由单位分管领导批准后，统一上报市教育局固定资产管理部门备案。
（五）完善沟通渠道，加强内外部监督。内部控制制度的顺利实施，靠自上而下的推动是远远不够的。要将内部控制意识内化为每一位工作人员的日常规范。发挥＂动车理念＂推动作用，不仅＂上头＂要安排任务，更需要自下而上、左右交叉，促进部门之间、内外部之间及时沟通。从局外人的角度审视自身存在的问题，并及时更正。
强化内部审计力度，领导班子成员应以身作则，自觉接受年终考核和离任审计；推动所分管部门支持审计科工作。从人力资源、组织领导、财务资源三方面保障内部审计独立性，不断学习借鉴内部控制优秀理论成果，完善教育系统内部审计评价体系。对于审计发现的问题，审计科可以绕过教育系统直接上报市审计局，同时通报相关部门限期整改。
重视内部审计与外部审计相结合，适时聘请会计师事务所作为独立第三方对重大工程项目进行审计，举一反三，提高内控水平。通过调整审计科行政隶属关系，建立直属于市审计局的审计科，强化其组织、人事、财政等方面的独立性。针对群众对审计工作普遍存在的质疑，审计部门应以开放的姿态邀请媒体从业人员和人民群众参与到审计流程中来，主动向社会公开非涉密审计结果及处理方案，听取群众意见，自觉接受监督。
四、结论
教育系统信息化条件下内部控制的发展完善还需要提高思想认识，建立健全各项规章制度，狠抓落实，科学管理，充分调动每一位工作人员参与管理的积极性，为教育事业健康持续发展做好强有力的后勤保障。S
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作者简介：
解鑫，男，山东农业大学经济管理学院；研究方向：政府审计与内部控制。
张建英，女，山东农业大学副教授，硕士生导师；研究方向：财务会计理论与实务。