对乡村两级债务的成因与化解对策的探讨

　　摘 要：当前乡村两级债务沉重、化解困难，已日益成为社会主义新农村建设绕不开的＂绊脚石＂，有的已严重影响到乡镇运转和基层干部的工作积极性，甚至影响农村社会的稳定。应该引起各级政府及有关部门的高度重视。必须采取加大清收力度、出卖闲置资产、盘活现存资产、强化乡村财务监督机制等办法予以化解，以免影响农村税费改革的成果。
　　关键词：乡村债务；成因；对策；探讨
　　近年来，随着农业税的取消，从根本上切实减轻了农民的负担，促进了农村经济的健康发展和社会稳定。但税费改革后出现的乡村两级不良债务问题，随着农业税的取消也日益尖锐，一些地方的债务还在继续扩张，已成为制约农村经济健康发展，影响农村社会稳定的一个严重问题。如不及时采取措施解决，不仅会拖跨乡村集体经济组织，加重乡镇财政及农民负担，而且会扰乱农村经济秩序，影响农村税费改革的深化和农村基层政权的巩固。
　　一、乡村两级不良债务的成因分析
　　乡村不良债务形成时间较长，原因比较复杂。从实际情况看，形成乡级债务的主要原因是：发展农业生产形成的债务；盲目兴办企业和农业基地负债；为完成各项升级达标活动而负债；财政收不抵支形成的债务。
　　形成村级债务形成的主要原因有：兴办乡村公益事业形成的债务；为保乡村运转形成的债务；其它负债，主要包括：一是村级为支付代课教师、护林员、防疫员工资形成的挂帐负债；二是一些部门达标升级订阅报刊杂志、会议费、办公经费等非生产性开支造成的负债。另外，税费改革前，多年来因人走地荒、自然灾害、建设用地、迁移扶贫等因素，造成农业税收任务＂空挂＂，乡村为了完成当年的财政收入任务，就向信用社贷款或用集体资金等垫交税费而形成的债务也较多。
　　二、乡村两级债务构成情况分析
　　乡村两极债务是指乡镇政府组织及其所属单位和农村集体经济组织在发展建设过程当中长期形成的债权与债务的总称。近年来，随着农村税费改革的推行，进一步理顺了分配关系，规范了政府行为，取消了不合法不合理的政府性收费，从而根治了农村＂三乱＂，切断了乡镇组织和农村集体经济组织试图通过增加农民负担，收取不合理费用偿还债务的来源，乡村两极债务问题，作为农村税费改革后的一个新的突出问题浮出了水面。乡村债务的特点主要表现在四个方面：
　　（一）乡村负债面宽，新债继续增加
　　主要是乡镇为保运转、弥补支出缺口、解决增人增支、支付以前年度贷款利息等问题向银行、私人借款及赊欠所致债务累积时间长且呈逐年上升趋势。乡村债务跨越年度大，累积时间长，到目前情况看，绝大部分乡村还没有找到化解债务的有效途径。
　　（二）化解十分艰难
　　一是受经济发展水平的限制和可用财力增长缓慢的原因，特别是税改后，乡村可用财力减少，财政供需矛盾尖锐，没有化解的资金来源。二是新官不理旧债，化解债务没有责任约束，目标任务不明确，甚至助长了一些乡镇的继续举债行为。三是化解债务目前缺乏政策和必要的配套措施，影响化解进展。四是债权回收难度很大，因企业破产、人走债留、债权关系不清、尾欠税费暂缓清收、撤区并乡、机构变更、人员变动等诸多因素，影响清收。
　　（三）潜在危害较大
　　有增无减的债务包袱，加重了乡镇财政的运行负担，直接影响到乡村的正常运转，扰乱了农村的经济秩序。而且因债务问题容易引发不稳定因素，有损政府形象和干群关系。
　　三、化解乡村债务的对策探讨
　　税费改革后，特别是随着农业税的取消，如不从根本上解决农村债务的出路问题，必然会导致旧债未还又添新债，从而影响改革成果，笔者认为化解乡村两极债务的途径主要有：
　　（一）认真清理核实，分类化解债务
　　从总体上讲，农村财务管理是比较混乱的，因此要化解农村债务，应在对已有的债务进行清理核实的基础上分别寻找化解债务的办法。首先对非常债务要进行剥离。对村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照＂谁受益、谁负担＂的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产公益事业、借贷手续齐备、使用开支合理的，可用村集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠数逐步偿还；其次，对不正常的高息贷款要按国家规定的同期利率重新计算债务利息，由此可甩掉部分不合理的农村债务。再次，对少数干部贪占挪用提留款的，应坚决追回，情节严重的还应追究行政、法律责任。
　　（二）加大清收力度，偿还部分债务
　　对于农村债权的清收工作，应区别不同的情况采取不同的措施。首先针对不同的债权类型分别征收。对农户欠款，要合理分类，区别对待。对有偿还能力的农户，可通过各种办法，多途径地宣传说服教育，促其主动偿还；对极少数的＂钉子户＂可运用法律手段进行清收；对确因生活贫困当年无法偿还的，可与农户协商制订还款计划，分期偿还；对不符合政策的债务，要予以核销（尤其是改革前向农户强行集资摊派的不合理负担），不得再向农民追缴。
　　（三）出卖闲置资产，减轻债务负担
　　对乡镇、村组的集体企业，可进行公开拍卖变现，另外，对当前已被合并的乡镇的资产，特别是闲置的有形资产，采取可租、可卖等方式盘活闲置资产，由此所得收入可用于偿债，以减轻偿还债务的压力。
　　（四）盘活乡村资产，拍卖债权还债
　　搞好乡村清产核资，尤其是查清因举债而形成的固定资产，要将资产分门别类，本着＂剥离有效资产、处置呆滞资产、盘活存量资产、优化资源配置＂的原则，对乡镇闲置资产进行拍卖，将拍卖资金用于还债。对村组现有的资产如集体林木、＂四荒地＂、企业厂房、设备、存留物资等通过租赁、承包、转让、拍卖等形式加以利用和变现，做到＂宜租则租、宜卖则卖＂，将闲置资源充分利用起来，并转化资源的最大效益。
　　（五）强化乡村财务监督机制
　　一是落实民主议事制度，实行事前监督。凡是涉及村民利益的重要事项和较大村财务支出事项，都通过村民或村民代表民主议事会的形式，由村＂两委＂、村党风廉政监督小组和村民代表共同讨论，民主决策后组织实施，监督小组提前介入进行监督。二是落实村账镇建制度，实行事后监督。由乡镇经管站派专业财会人员负责各村财务账册的建立，进行会计监督，有的乡镇还建立审计站，在村上财务进行审计，从中及时发现并纠正村级财务管理存在的问题。三是落实村务公开制度，加强群众监督。由村党风廉政监督小组在乡镇纪检监察组织的指导下直接参与村务公开工作，并以村财务收支作为重点开展村务公开，增强了村务公开的真实性和透明度。