浅析国外档案事业管理体制及启示

　　世界各国由于国家结构形势、社会政治制度、历史和文化传统以及档案学理论体系的不同，其档案事业管理体制也不同。各国所执行的档案事业管理体制是一个国家规范管理本国的档案事业的集中体现，对档案事业发展起着引领的作用。
　　一、国外档案事业管理体制概述
　　纵观当今世界的档案事业管理体制，主要存在着两种模式，一种是集中式，还有一种是分散式，实行集中式档案事业管理体制的国家有法国、中国、俄罗斯等；实行分散式档案事业管理体制的国家主要有美国、英国、瑞士等。下面以法国和美国为例，阐述这两种不同的管理体制模式：
　　（一）法国的档案事业管理体制概述。法国是国际档案事业的开创者，首创了集中式的档案管理体制。法国的档案事业有着悠久的历史，在世界档案界中具有重要的地位，而且法国对世界档案事业发展史贡献突出。法国实行的集中式的档案事业管理体制是在近代法国档案工作的不断改革中创立起来的。法国的档案机构既有档案事业管理机关，又有完整的国家档案馆网，遍及中央到地方，所以说法国的档案机构体系是比较完整的。法国的档案机构由两种系统构成。它们分别是国家档案机构系统和非国家档案机构系统。国家档案机构包括法国档案局、国家档案馆、各省档案馆、市镇档案馆、社区档案馆等组成。非国家档案机构不隶属于国家档案局，包括主管机关档案馆、科学文教机关档案馆、教会档案馆、企业、公司、财团档案馆等。
　　1970年，法国正式建立了世界上第一个真正具有国家意义的综合性档案馆，作为法兰西共和国中央级档案馆，同年颁布《关于成立行政区档案馆的法令》，建立地方档案馆体系，1974年，法国国民议会颁布了档案工作的第一部根本大法《穑月七日档案法》，这也是世界上第一部专门的档案法。1884年成立法国档案局，法国国家档案局是文化部的下属机构，它最早是隶属于教育部的。法国国家档案局负责监督和指导国家及地方档案馆的工作，全国的档案事业和档案工作都由它来掌管。
　　从1796年开始，法国开始建立省档案馆，目前数量已达到近百个。由于法国拥有数量众多的市镇，因此，法国有庞大数量的市镇档案馆。法国许多重要的机关，例如国防部和教育部等部门都先后建立了永久保存档案的档案馆。到目前为止，法国只建立了法国档案局作为法国的最高档案事业行政管理中心，负责监督和指导中央及地方的国家档案馆工作。所以说，法国集中式的档案事业管理体制具有单一型的特点。
　　（二）美国的档案事业管理体制概述。美国实行中央集中而全局分散的分散式的档案事业管理体制。联邦政府机构只负责联邦政府的档案工作，对地方的档案事务及档案机构没有监督、指导和管理权。美国各州的档案机构设立由各州自由决定，所以美国各类档案馆没有横向的业务联系也没有纵向的隶属关系。美国有三种不同性质的互无统属关系的档案机构：联邦政府档案机构、州县市档案机构、公私企事业档案机构。受美国人的法权观念的影响，档案是私人或团体的私人财产，任何组织或政府都无权处理，只有其拥有者才能有权处理。
　　美国的联邦档案机构由联邦政府设立并拨款维持其正常运行，其主要组成为：国家档案与文件署，国家档案馆以及其他区分馆、总统图书馆和联邦文件中心等。国家档案文件署是联邦政府管理档案工作的管理中心；美国国家档案馆是国家档案与文件署的内部机构，自上世纪六十年代起在全国就分别设立了12个地区的分管机构，各地区联邦政府的档案由各自进行记录和保管。总统图书馆专门收集总统在任期内的档案文件和文献资料等，它集档案馆、图书馆和博物馆各自的功能为一身，发挥综合性的档案管理作用。
　　美国的非联邦机构独立于国家档案与文件署，联邦政府不干涉各个州的档案管理工作，各州的档案管理工作由各州自行管辖，因此各州的档案管理方式也都不一样，具有鲜明的地方特色。主要包括各地设立的档案馆和文件中心等。美国的商业性档案机构主要是为个人或者企业提供文件与档案的保存和管理服务，它主要由个人或私人的工商企业设立的档案管理机构等组成。
　　二、集中式和分散式档案事业管理体制分析
　　（一）集中式和分散式档案管理体制各有优劣。1.集中式和分散式档案管理体制的优点。集中式档案管理体制的优点是在国家的宏观指导下，各档案机构、部門之间的联系密切，自上而下对档案业务进行指导和监督，可以避免档案的重复收集，合理利用资源，还可以保护档案资源，保护国家财富。同时可以实现档案工作标准化，有利于充分开发利用档案资源，实现档案资源共享，提供利用服务。分散式档案管理体制的优点是地方档案机构与中央没有隶属关系，无需硬性全盘接受全国统一的法律和政策，这使得各种档案机构可以依据自身的特点和实际情况开展档案工作，优化馆藏资源，合理配置人力物力，充分发挥主观能动性，提高工作效率，因地制宜制定工作制度，使档案事业蓬勃发展，各具特色。2.集中式和分散式档案管理体制的缺点。集中式档案管理体制的缺点是地方档案机构要接受中央的统一监督和指导，不可避免会造成一刀切的现象。地方档案机构失去了自主权和独立性，缺乏工作积极性。影响档案事业的正常发展。分散式档案管理体制的缺点是档案工作因各地自主权太高，无法达成统一、协调，浪费人力物力资源，甚至造成珍贵档案的散失。而且存在众多档案馆之间的资源整合和共享的困难、无法充分利用等问题。对利用者而言，分散式的馆藏不明，界限不清也会造成利用者东奔西走，寻而不得的情况，这给档案的查找、开发、利用带来许多的不便和困难。
　　（二）两种档案管理体制模式互相渗透。不难发现，在实行集中式档案管理体制的国家中，也存在着分散管理国家公共档案的现象；而在实行分散式档案管理体制的国家中，实际上也存在集中统一管理国家公共档案的现象。两种档案管理体制互相渗透，互相弥补。
　　法国是资本主义私有制国家，其档案集中化程度因此受到一定的限制，法国国家档案系统只负责集中管理历史档案和一部分政府行政机关的档案。法国国家档案机构系统外，还存在大量的非国家档案机构系统，法国国家档案局无权对其实行业务上的指导和监督。
　　美国档案管理体制的总体特点是全局分散、中央集中。在美国联邦政府系统内部，档案工作实行高度集中式的统一管理。
　　三、对我国档案事业管理体制发展的启示
　　（一）我国档案事业管理体制现状。在中国，中央与地方是指导与被指导，监督与被监督的上下级关系，实行的是单一制，因此，在中国国情的影响下，实行＂统一领导、分级管理＂的集中式档案事业管理体制，具有中国特色。同时，各级政府都设置了对口的档案职能部门，各档案职能部门负责管理本行政区域的档案工作，对上接受领导，对下又指导下级。
　　（二）我国档案事业管理体制分析。我国的档案事业管理体制不论是集中式还是分散式都具有自己的优势，并且具有符合国家国情和体制的特色。但是当前我国档案事业管理体制，也存在一定的弊端，比如各种非公有制企业和私人档案的管理仍然照搬国家档案事业管理模式，从而形成一系列不适应发展的档案管理方法和制度；国家制定的档案法律法规存在不适应各地不同的发展情况，造成可操作性不强，无法可依的情况时有发生；档案资源主要保存在各单位档案室和档案馆中，出入不便，借阅手续繁琐，开放程度有限，不能及时提供利用。这些弊端在一定程度上影响了我国档案事业的发展。
　　（三）我国档案事业管理体制发展方向。我国档案事业管理体制不仅要借鉴同样管理体制的国家经验、做法，同时也不能忽视分散式档案管理体制国家的经验、做法，应借鉴其好的经验、做法，取其之长补已之短，不断探索和改进适合我国国情和发展的档案事业管理体制，推进档案事业的蓬勃发展。借鉴国外集中式和分散式两种档案管理制体经验、做法，我国在坚持集中式管理体制不变的情况下，可以按如下方式进行：1.管理体制多样化。我国除了各级国家综合档案馆以外，还存在各种专业档案馆、部门档案馆、企事业档案馆，以及机关事业单位档案室和企业档案室。对于各种非国有企业、外商、私人档案的管理，应鼓励其探索适合自身发展的管理体制，而不是一味照搬国有档案管理模式。应当具体问题具体分析，允许其在遵守国家相关法律、法规和制度的前提下，对其档案的管理享有充分的自主权，选择合适的管理方式和制度。2.放宽对地方机构的管制。在坚持国家宏观调控的情况下，应当简政放权，具体档案工作可由地方档案机构以及政府机关、企事业单位的档案部门自主协调、灵活安排。充分发挥地方档案机构的自主能动性，发挥档案人才的主观能动性，改变故步自封、僵化保守的工作模式，杜绝职责不清、互相推诿的现象，从而实现各种档案资源完整收集、安全保管、有效利用，真正成为有能力为当地党委政府决策、为经济社会发展、为民生提供服务的档案机构。3.完善档案法规体系。很长一段时间内，我国都是依靠行政手段对档案工作进行管理，造成人们的档案法制观念比较淡薄。1988年《档案法》颁布实施后，国家及各省出台了一系列配套性档案法规和规范性文件，但由于档案法规原则性条款较多，可操作性条款较少，档案管理仍存在无法可依、执法不严和监督乏力的现象。另外，国家档案法律、法规主要是在宏观上规范档案事业发展和监督、指导档案工作，全国性的档案规范、标准，也难以适合各地情况，存在众多＂一刀切＂的局面。所以，应完善档案法规体系，充分发挥地方的自主能动性，在国家档案法律法规框架内，根据当地实际，＂量身定做＂適合本地档案事业发展的法规，制定针对性、实用性、指导性强的档案规范性、标准性文件，使各地档案事业发展、档案业务开展做到真正的有法可依、有章可循，促进全国档案事业健康、有序发展。4.优化整合档案资源。在坚持统一领导、集中管理的基础上，应提倡打破档案接收和利用中的时间、区域、全宗界限，科学整合国家综合档案馆、专业档案馆、部门档案馆和机关、企事业单位档案室的资源。整合档案资源可以有效实现资源优化配置，适应档案资源社会共享的需求。特别是在当前电子政务逐步发展完善的情况下，档案资源的整合可以依托各地政府电子政务的建设，统一信息化标准，加快数字档案馆和虚拟档案室的建设和推广使用，逐步整合各类档案资源，更方便快捷地提供利用，发挥档案信息的功能。
　　【基金项目：福建省教育厅中青年一般项目，编号： JASI60538】
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