集体建设用地使用权流转中农民权益保护研究
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摘 要：集体建设用地使用权流转事关中国发展、农民生存状态好坏。成功的改造实践表明，集体建设用地使用权流转的关键问题不在于使用权本身，而在于以协商民主的方式实现集体建设用地使用权流转过程中的利益均衡。健全公民民主参与权利，完善集体建设用地使用权流转的配套制度，实现激励相容，是完善集体建设用地使用权流转的可行路径。
关键词：集体建设用地使用权流转；农民权益；利益公平分配
中共十九大报告提出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革。在深化农村土地制度改革过程中，如何化解我国当前改革与发展中深层次矛盾与问题，保护农民合法权益，是不可回避的重要问题。中国地方政府的集体建设用地使用权流转实践持续多年，出现暴力拆迁等诸多问题，饱受诟病，学者提出不少立法完善建议。然而，在同样的现行制度约束下，部分地方政府的集體建设用地使用权流转却非常成功，甚至有不少自主制度创新，较少得到学理层面的系统研究。事实上，中国改革的历程表明，成功的地方实践与制度创新往往是全国层面制度变革的先导。
集体建设用地使用权流转是指在不改变集体建设用地所有权的前提下，村集体或村民在符合城市整体规划的情形下对集体建设用地进行自主或合作开发。在这种情形下，城市规划区会出现国有土地与集体建设用地使用权并存的格局。此种格局在现行立法上存在法律困境，但在实践中出现北京何各庄、北京郑各庄[1]、成都蛟龙港等不少成功的地方经验，代表了未来中国集体土地制度变革乃至工业化、城镇化的一种新方向。
一、立法沿革
早在20世纪80年代改革开放初期，集体土地其实已经入市。比如，全国第一家来料加工企业——太平手袋厂，即建立在当地村民的祠堂上，属于典型的集体建设用地，已经突破当时国有土地、集体土地均不得转让、出租的规定。到20世纪90年代，集体建设用地出租、出让、转让等流转方式在实践中已非常普遍。立法态度的转变出现在1994之后。1994年《城市房地产管理法》第八条规定＂城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让＂，这一规定延续到《城市房地产管理法》（2009年修订）第九条＂城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。＂此外，前已述及，1998年修订的《土地管理法》第43条和第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，集体土地只有先转化为国有土地才能用于建设。上述规定否定了村民在集体土地上自主建设的路径，而且使得地方政府垄断一级土地市场，通过＂低征高卖＂的方式汲取财政收入的最大化，形成饱受诟病的土地财政问题，诱发地方债、暴力拆迁、官民冲突等经济、社会乃至政治问题。虽然存在上述法律限制，集体土地在实践中出现隐性流转与地方的自主探索。2001年，国土资源部选择广东省顺德区进行集体土地流转的试点。2005年，广东省颁行《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许农民集体的建设用地直接进入市场交易，自由出让、出租、转让、转租和抵押，实现与国有土地＂同地、同价、同权＂。
2007年之后，政府开始逐步推行集体土地直接入市制度。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出建立城乡统一的建设用地市场，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出建立农村集体经营性建设用地入市制度。2015年12月，全国人民代表大会常务委员会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂停实施《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条关于集体建设用地使用权不得出让的规定。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）提出允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。
二、何各庄经验
何各庄村在2006年面临村庄命运的抉择时，没有选择城市化中普遍采取的大规模拆迁重建模式，而是在保持农民集体建设用地所有权不变的基础上，利用本村地理位置、原始风貌等优势，打造以乡村四合院文化为核心的产业体系，既保护了传统历史文化与乡村文明传承，又实现了农村房地资产资本化后的农民增收与政府财政收入的增加，探索出城中村改造的一种新方案，成为都市中的村庄。[2]何各庄经验的关键在于以下三方面：
（1）尊重村民的知情权、参与权、选择权和监督权。何各庄的改造遵循了自主管理理论，由全体村民共同参与设计村庄改造的运营方案和相关制度安排。在改造方案出台之前，村集体进行摸底调查，了解村民改造意愿与方式，经干部会、党员会、户主会、村民代表大会民主讨论完善，在不同的方案中选择了民宅组织化租赁的改造方案，并形成相应地住宅租赁增值收益分配制度和安置保障机制。
（2）以比较优势的产业为依托进行市场化运作。何各庄改造的亮点之一在于充分利用自身文化、交通、生态地理区位等优势，以及北京市文化创意产业发展战略的政策扶持，通过保护性改造承载传统历史文化的乡村四合院，发展文化创意产业与房屋租赁产业，带动旅游、餐饮、商务等相关产业的兴起，为实现多方利益的共赢创造源头活水。在具体运作方面，乡政府、村集体、社会投资人三方成立股份公司，乡政府发挥服务与引导作用，公司负责设计并出资改造、租赁、经营四合院，解决集体经济组织经营主体缺失、农民分散经营低效等问题。endprint
（3）利益的公平分配。其一，村民利益。住宅改造极大改善村居环境，使得村民房屋租金收入达到年均7万元左右，是改造前的3.5倍，且每三年递增10%。十年租赁期满后，村民可以无偿收回改造后的房屋，自主决定是否继续出租。此外，统筹规划改造和配套服务的建立也为村民带来更多的就业机会。其二，乡政府、村集体和社会投资人按股分红。乡政府占51%，村集体占9%，社会投资方占40%，乡政府和村集体10年间预期总收益超过1亿元，社会资本也可获得合理利润。其三，政府的政治收益。政府在改造中发挥规划、监督作用而非直接从事繁杂的具体工作，降低了行政成本。此外，村庄改造除了给当地政府带来股份分红与税收收入、优化产业结构等经济效益之外，还＂进一步强化了乡党委和村支部的政治核心地位＂，[3]形成良好的政治效应。
三、集体建设用地使用权流转中如何保护农民权益
基于集体建设用地使用权流转的立法沿革以及地方政府成功的改造实践，本文归纳了何各庄在变动程序、集体建设用地使用权改制、安置方式、补偿标准、救济方式等方面做出的新探索，昭示着未来制度变革的方向与路径。
（一）协商民主是必要条件与根本保障
集体建设用地使用权流转中的协商民主，具有以下益处：第一，找出最适合本地的改造方案与最大限度包容不同利益诉求的利益分配机制。第二，及时暴露、发现与化解城中村改造过程中潜在的矛盾与问题，释放部分村民的不满，减少集体建设土地使用权流转过程中可能的对抗，＂磨刀不误砍柴工＂。第三，促进国家与社会之间达成合意，增进政府与村民之间的信任度，提高政府的治理能力。实践证明，民主协商越是充分，城中村改造越是顺利，即使是在现行立法存在诸多局限的情况下也能实现和谐征迁与利益均衡。
在推进协商民主方面，成功的地方制度创新还有很多。比如，肇始于浙江浦江的＂模拟拆迁＂程序，改变了《城市房屋拆迁管理条例》规定的划定红线、发布公告、进行动员、解决问题、签订协议、组织实施的＂先结婚后谈恋爱＂的传统程序，改为调查协商、解决问题、签订协议、发布公告、组织实施的＂先谈恋爱后结婚＂的新程序，尊重群众意愿，保障公民民主权利，收到良好成效。＂老百姓支持，事半功倍；老百姓不支持，事倍功半。＂[4]嘉兴市推行城中村改造两轮事前征询制度，就是否拆迁以及拆迁补偿标准充分征求民意，[5]并在2012年将民意征询机制纳入到规划编制与具体项目建设过程中。[6]珠海市实行事前征询和事前公示制度，征询确定改造意愿与改造方式，全面、及时、动态地公开各种相关信息，充分尊重改造区域产权人的参与权和知情权，使其真正成为集体建设土地使用权流转的主导者和推动者。[7]等等。
（二）土地增值收益的公平分配是本质问题
法律权利的实质是利益。城中村改造不是单纯物质形态改造的技术问题，而是涉及到户籍、土地权属、经济组织、行政管理等一系列更为深层次的制度问题，事关村集体、村民、政府、开发商等多方面利益。因此，集体建设用地使用权流转背后的本质问题并非所有权本身，而是改造过程中的土地增值收益在村民、村集体、社会投资者、政府等不同主体之间进行合理的分配，尤其是弱势的村民的生存权与发展权应该得到保障。
何各莊因地制宜发展具有比较优势产业带动经济发展的经验值得推广。通过股份合作社、股份制公司等形式壮大集体经济，发展与要素禀赋结构、农民能力相适应的比较优势产业，既可增加村民的分红收入，亦可为村民创造更多的就业机会，增加村民的劳务收入，进而为村民的生存权与发展权形成更为坚实、更为长远的保障。此外，比较优势产业的发展可以带动商务、旅游、餐饮等相关产业的发展，形成协同效应，推动土地增值，优化城市产业结构，形成经济增长的新动力。再者，村民以股东身份参与集体经济组织的决策、运营与监督，有助于培育村民理性的参与精神和自治能力。
为注重间接、长远的经济效益，更多地追求社会与政治效益。其一，政府财政收入的汲取应从＂低征高卖＂赚取地租级差收入最大化的＂竭泽而渔＂方式，转向到优化产业结构、壮大集体经济、改善城市形象的＂蓄水养鱼＂方式。产业不断升级，经济不断发展，土地不断增值，政府基于税收与土地增值调节金的收入自然可以成比例地持续增加。其二，保障村民的生存权与发展权不仅有助于社会和谐，为可持续的经济发展铺设坚实的社会基础，更重要的是增进政府的合法性与公信力，具有政治效应。
（三）完善集体建设用地使用权流转的配套制度
在明晰集体建设用地使用权流转中保护农民权益的必要前提与本质问题之后，可在立法层面做出安排：
其一，完善集体建设用地使用权流转中保护农民权益的实体性法律制度。集体建设用地使用权流转的实体性法律制度，包括补偿标准、安置方式等内容，实为土地增值收益的分配。这一方面的研究已经较为丰富，[8]不予赘述。实体性法律制度的改革还应关注集体经济组织的培育，包括集体经济组织的主体地位、内部的治理结构、外部的政府扶持制度（如税收支持、政府采购以及集体建设用地使用权的抵押融资制度等）。此外，政府的城市规划应注重甄别与培育和城中村村民能力、要素禀赋结构等相适应的比较优势产业，以城市规划引领城中村产业的发展，保障被征地农民的持续生存和发展能力。
其二，完善集体建设用地使用权流转中保护农民权益的程序性法律制度。前已述及，公民民主参与权利的有效落实在现行立法存在诸多缺陷的情形下依然可以保障和谐征迁与利益均衡。同时，集体建设用地使用权实体性法律制度的修订难以做到事无巨细，尽善尽美，与现实社会的制度需求之间总会存在或大或小的缺口。[9]因此，进一步落实公民知情权、参与权、监督权与管理权等程序性权利，或曰农民集体建设用地使用权所有权的管理权能，[10]是保护农民权益最为根本的路径，也是以不变应万变之道。一是事前的征询程序。政府应就城中村改造方案的设计、房屋和土地的确权、违法建筑物的处理、宅基地管理、集体经济管理、拆迁补偿安置、整治改造资金筹措、就业和社会保障等问题，征询村民意见，以村民的同意作为改造的前提条件。目前《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁程序的规定属于政府单一主导的程序，亟待修订；二是事中的公示程序。城中村改造中的安置房建设与分配、资金使用等事项应全程公示，接受社会监督；三是事后的救济程序。公民对于影响其正当权益的行政行为，可以依据《行政复议法》、《行政诉讼法》寻求救济。endprint
四、小结
随着公民权利意识的觉醒以及房地产市场在未来的难以持续，土地国有化、政府垄断土地一级市场与低征高卖＂三位一体＂的傳统征地方式面临着越来越大的难度。城中村保留集体建设用地使用权所有权，在符合政府整体城市规划的情形下，以民主治理为保障，以符合比较优势的产业为中轴，自主或合作进行开发建设，探索城镇化与工业化的新路子，正在成为新的发展趋势，在此过程中如何保护农民的权益，是必须妥善处理的重要问题。何各庄是一个典型，收到改善村居环境、保障村民长远生存与发展权利、撬动民间投资、提升土地利用效率、壮大集体经济、增进村民自治、提高政府公信力等多重效益。但也有局限，比如对村集体领导能力的要求比较高，集体建设用地使用权在抵押、融资等方面还面临着一系列问题，亟待制度的完善。
参考文献：
[1]刘守英.《集体土地资本化与农村城市化——北京市郑各庄村调查》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期.
[2]余航，郑风田.《城中村改造模式研究》，载《农业经济问题》2011年第4期.
[3]古岸，庆国.《＂何各庄模式＂的成效与启示》，载《农民日报》2010年6月18日第8版.
[4]秦新安.《＂模拟拆迁＂的浦江模式》，载《中国新闻周刊》2005年第5期.
[5]丁永勋，《学学嘉兴做法，拆迁原来可以很和谐》，载《新华每日电讯》2010年7月16日第003版.
[6]《中共嘉兴市委办公室嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市中心城区城市有机更新三年行动计划的通知》（嘉委办〔2012〕53号）.
[7]《珠海市人民政府关于印发加快推进东部城区城中村改造若干措施（试行）的通知》（珠府办〔2011〕50号）.
[8]牟少华.《论我国国有土地上房屋征收制度的完善》，载《政法论坛》2013年第4期；程雪阳.《土地发展权与土地增值收益的分配》，载《法学研究》2014年第5期；温世扬.《集体经营性建设用地＂同等入市＂的法制革新》，载《中国法学》2015年第4期；王克稳.《集体建设用地使用权征收制度的完善》，载《法学研究》2016年第1期.
[9]丁利，韩光明.《现状还是底线？——征收拆迁中的补偿与规则适用》，载《政法论坛》2012年第3期.
[10]韩松.《论农民集体建设用地使用权所有权的管理权能》，载《中国法学》2016年第2期.
作者简介：
丁璐（1991～ ），女，汉族，湖北省武汉市，硕士研究生，中央财经大学法学院，宪法学与行政法学。