论行政法上的法律保留原则

　　（100076 中国人民公安大学 北京）
　　摘 要：法律保留原则是合法行政原则中的重要内容，旨在规范立法权和行政权之间的权限分配。本文重在探索法律保留原则在现行行政法实践中所起的重要作用，分析法律保留原则的内涵和价值。我国现行行政法治实践中的法律保留原则渐渐的被重视，需要反思法律保留原则在实践中的适用现状，承认其存在的诸多弊端，以便能够更好的适用法律保留原则。
　　关键词：行政法；法律保留原则；法律价值
　　一、法律保留原则的价值
　　法律保留原则的价值主要有以下三个方面：
　　（1）法律保留原则有助于保障人民民主原则的实现。人民民主原则的目的是由全体人民来行使主权，掌管国家的事物。但是，中国人口众多，实际上要达到这一原则的目的并不可行。人民民主也就演化成了少数服从多数的原则，多数原则也是民主的核心。基于此，代议制政府就必须实行法律保留原则，将关系到人民自身利益的事情交给代议制机关表决，行政机关只是履行执行法律的职能。
　　根据我国《宪法》的规定，履行人民主权职能的是全国人民代表大会。全国人大是由人民选举产生，其他国家权力机关由全国人大代表选举产生，全国人大具有最强的民主正当性。从另一方面来讲，立法权由全国人民代表大会及其常委会掌握，法律保留的原则，对于全国人大立法权的行使和人民主权原则的贯彻执行都具有积极的意义。
　　（2）法律保留原则有利于保障法治国家建设。治理国家有法治和人治两种方式，人治就是君主专制，人民权利得不到保障。法治相对人治而言，国家权力的行使有规律可循，并且权力的行使更稳定也会被限制和约束，更能保障公民的利益。我国作为一个法治国家，国家的权力就应当由法律创制，并在法律的规范下行使。行政权力作为国家权力极其重要的一部分，更是来源于法律的授权。法律保留原则要求行政机关的行政行为必须在法律规定的范围内按照法定程序实施；行政权力不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权力必须能够经过法定程序予以救济。
　　（3）法律保留原则有助于保障公民基本人权。在民主的宪政体系下，国家存在的合理性就是保障和实现每个人的人权。法律保留原则确立的初衷就是限制行政权力对公民权力的干预，如德国学者认为：＂宪法中的基本权利要求全面保护公民的自由和财产，并且，与法律保留或范围保留相对应，只能通过或根据法律加以限制。＂因此，坚持法律保留原则，要求行政权力除非事先征得权力机关的同意，得到了法律的授权，在任何情况下都不得侵犯公民的基本人权，从而从本源上保障了公民的基本人权。
　　三、法律保留原则的适用
　　1.法律保留与行政法规
　　行政法规是由国务院制定和颁布的规范性文件。我国《宪法》规定，国务院具有规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令的权力。根据行政法规的独立性，行政法规也可以作为规定公民权利和义务的规范性文件，但是不得与宪法和法律相违背。对于限制公民基本权利的事项，应当在宪法以及法律规定的范围内进行立法，不能超越宪法和法律的规定。一般来说，行政法规也能对一些重要事项进行保留，而这些保留的事项只能针对于下位法。并且，对于限制公民权利的事项，行政法不得作出单独保留，这是最重要的底线。
　　2.法律保留与地方性法规、单行条例和自治条例
　　地方性法规是由地方政府机关，包括民族自会区、自治州和自治县制定和颁布的规范性文件。地方政府机关的立法权有宪法明确赋予，该立法权的行使也是地方民意的一种体现，因此，地方性法规、自治条例和单行条例也应当纳入法律保留的范围。
　　地方性法规、自治条例和单行条例的保留主要体现在两个方面：一方面是在处理全国人民代表大会及其常委会制定的法律与地方性法规、自治条例和單行条例的关系上。可想而知，全国人大及其常委会是我国的最高权力机关，因而地方权力机关制定的法规是不得同全国人大及其常委会制定的法律相冲突的；另一方面，是国务院制定的行政法规同地方性法规、单行条例和自治条例的关系。该法律保留在处理上相对而言要复杂一些，需要报全国人大及其常委会进行审批，核定哪项规定是正确的，应当优先适用。
　　3.法律保留与行政规章
　　行政规章作为法律渊源之一，在我国的法律地位一直都比较特殊，其形式包括行政规章和政府规章。一方面，《立法法》将行政规章规定为法律规范的一种；另一方面，在行政诉讼中只是将行政规章作为法官审判的参照，对行政规章，法院具有一定的司法审查权。但是，不得不说，在行政活动中，行政规章是非常重要的一种依据。
　　政府机关的行政行为具有灵活性、不稳定性等特点，为了便利行政机关更好的执政，在适当时候赋予行政机关以规章制定权是必不可少的，从而使行政规章在实际行政中起到了依据的作用；将行政规章作为行政活动的依据，有利于形成具有规律性的行政行为，可以保证行政的一致性和公平性。当然，从法律保留事项的重要性而言，规章所保留的应该是一些日常的不是太重要的事项，其保留的事项的重要性应该比前面所述的各种法律形式所保留的事项的重要性要低。
　　我国除了上述法律以外，还存在大量其他规范性文件，
　　4.法律保留与其他规范性文件
　　这些规范性文件在行政实践中具有非常重要的地位，是行政活动的一种重依据。其他规范性文件的法律地位没有得到宪法和立法法的承认，作为＂法＂的组成部分没有法律依据，它们不能约束和限制公民的权利义务，因此不属于法律保留中的＂法律＂。
　　四、结束语
　　总的来说，法律保留原则作为行政法的一个基本原则和核心要素，理应对整个行政法起着精神贯彻和实践指导作用。然而，长期以来，我们忽略法律保留原则研究，没有意识到法律保留原则本身同样也需要其他法律制度与程序加以保障，从而导致法律保留原则在我国行政法治实践中的作用非常有限。所以，为了捍卫公民的基本权利，有效规制行政权，应当尽快建立切实有效的违宪审查与法律监督制度，赋予公民宪法诉愿的权利，使我国的法律保留由宏大的制度安排转化为具体实质的法治，以建构起法律保留的有效保障机制。
　　参考文献：
　　[1]周佑勇.行政法基本原则研究[M].武汉：武汉大学出版社，2015：187-188.
　　[2]奥拓·迈耶.德国行政法[M].刘飞，译，北京：商务印书馆，2012：72.