长三角省会城市高层次人才政策比较研究
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岑朝阳 陈蕾
摘要：人才是第一资源。高层次人才政策的出台是基于推动城市科技创新发展的大背景，目的是把高层次人才集聚起来构成城市发展的强大支撑力量。近年来，杭州市和合肥市都推出了一系列高层次人才政策，吸引了许多高层次人才落户，为当地经济社会发展提供了强大支撑。本文以杭州、合肥两市的高层次人才政策为研究对象，比较两市政策的差别，辩证分析高层次人才政策取得的效果，探讨政策内容及实施方面存在的不足，并提出一些对策思考。
关键词：人才；政策；比较研究
中图分类号：C964.2文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0099-07
基金项目：2019年度教育部人文社科一般项目（19A10338020）；2020年度浙江省软科学研究计划重点项目（2019C25G2070387）。
作者简介：岑朝阳，浙江理工大学马克思主义学院硕士研究生；陈蕾，浙江省绍兴市市容和环境卫生管理服务中心工作人员。
习近平总书记指出，人才是第一资源[1]。长三角区域是目前我国区域一体化发展的重点示范地区，杭州和合肥皆为长三角副中心城市和省会城市，在引领周边城市发展、打造高质量发展经济带和吸引人才集聚方面发挥着重要作用。两地发展历程也有一些相似之处：其一，都是以新开发区建设来延展城市发展范围，杭州从西湖区出发，沿钱塘江向东发展了聚集众多高等院校的江干区等新区，合肥从庐阳区向南不断发展，滨湖区成为城市新开发地区；其二，都能辐射影响周边地区的政治经济，杭州影响着绍兴、湖州等地，合肥影响着六安、淮南等地；其三，都把环湖和滨水地区作为城市未来发展的主要阵地，杭州向西湖周边发展，逐步开发钱塘江周边地区，合肥则是从天鹅湖向巢湖方向聚集发展；其四，都是G60科创走廊成员，一直致力于加强互联互通与创新协作，建成能够融合发展、拥有鲜明品牌特色与优势的长三角平台，迈向＂中国创造＂主阵地，同时也需要大量高层次人才为发展提供支撑。
然而，两市发展仍有一定差距。目前，作为新一线城市的重要一员，杭州都市圈发展势头较猛，而合肥还是二线城市，虽自身发展较快，与周边城市发展差距较大，但和新一线城市相比还有一段距离。近些年，杭州的互联网公司综合实力雄厚，处于国内领先地位，数字经济产业与信息技术产业高速发展，有以阿里巴巴为首的世界级领军企业，经济基础和科技创新能力较好，对于高层次人才需求旺盛，同时，杭州还拥有充满活力的人才发展环境，高层次人才政策的落实效果较好。合肥作为重要的国家综合性科学中心，工业制造业发达，交通运输业也很发达，虽然经济基础与杭州差距较大，但发展迅猛，产業转型升级步伐较快，近几年其经济增长速度在长三角副中心城市中名列第一，不断缩小与杭州经济总量的差距。同时，合肥科教基础较好，科教资源充足，但也面临着如何培养高层次人才、更有效地吸引人才落户、防止人才流失等诸多挑战。杭州作为东部经济发达地区的代表，其高层次人才政策相较于其他城市有值得学习借鉴之处。未来十年，合肥是否有机会赶超杭州也是一大看点。所以，本文对杭州与合肥两地的高层次人才政策进行比较，深入研究其政策异同，并结合两地实际情况，对高层次人才政策内容与实施过程中的出现的问题，提出一些建议。
一、杭州与合肥高层次人才政策的比较分析
1.高层次人才引进政策
杭州作为国务院国有资源监督管理委员会确定的四大全国未来科技城之一，先后出台了＂人才新政27条＂＂人才‘若干意见22条＂、海外高层次人才创业创新＂5213＂项目、＂人才生态37条＂等相关政策，形成了稳定的人才政策结构和以高层次人才引进、创新创业培养、物质激励与生活服务保障为主要内容的高层次人才政策体制机制，并逐步完善顶层设计与具体实施方案，打造综合性发展平台，加快高层次人才集合。
在全面推进新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作特殊时期和经济迅速恢复发展的要求下，为加快引进高层次人才、提高高层次人才服务质量、促进人才发展与经济发展同步推进， 2020年，杭州出台了顺应新时期新情况新战略的＂战疫引才、杭向未来＂八条举措，包括开展涵盖数字经济、互联网信息技术产业、人工智能等新兴行业的名为＂杭向未来＂的高层次人才云招聘会，制作一部展示杭州人才创新创业的灵活自由氛围、扎实的经济基础和领先的科技实力的宣传大片来吸引国内外高层次人才来杭发展等措施。
近年来，合肥市高度重视高层次人才在推动城市科技创新和经济发展中的作用，坚持贯彻国家创新驱动发展战略和城市＂人才强市＂方针，高举＂人才立市＂的战略旗帜，为高层次人才打造一个＂养人之城＂的良好外部环境。2017年，合肥被确立为继北京、上海之后的又一综合性国家科学中心，成为国家科技创新发展的重要平台，因此，在科技实力越来越受重视的背景下对于高层次人才的需求也在逐渐攀升。为了将合肥打造成具有全球影响力的人才荟萃之地与创新强市，2011年至2019年，合肥先后颁布实施了三十多项高层次人才政策，例如人才政策二十条、人才新政八条等，还印发了关于如何准确定义及分类高层次人才以及高层次人才及其团队应当如何取得该头衔的相关文件，并对认定的高层次人才给予资金奖励。所招揽的人才包括高校毕业生、专业技术人才、海外高端人才等，突出＂精准＂引进，逐步完善了高层次人才的吸收引进、锻炼培养、鼓励激励、评价测试等重要发展环节，基本形成了高层次人才政策的主体框架，营造了活力四射、相对自由的人才发展氛围，助力打造＂养人之城＂的环境，让各类高层次人才找到充分发挥自身潜能并迸发创造活力的舞台，为城市发展赋予了人才保障、注入了强劲动力。
从两市高层次人才引进政策来看，在对高层次人才的分类认定方面，两市都将高层次人才分为A、B、C、D、E五个层次，A类为国内外顶尖人才，B类为国家级领军人才，C类为省级领军人才，D类为市级领军人才，E类为高级人才。但是杭州对高层次人才的进一步定位更加明确具体，有相配套的标准与条件，更易于实际操作。同时，杭州的高层次人才政策更符合社会实际发展状况与新需求新目标，显示了与时俱进的特点。
2.高层次人才激励、保障政策
（1）资金支持
作为新一线城市的杭州，经济实力十分雄厚，为了发挥全国＂双创＂城市的示范作用，杭州市政府不断加大对高层次创新创业人才及团队的资金扶持、投资支持以及税收减免等措施。通过天使投资基金资助15亿元，全市各级高层次人才创新创业项目基金资助规模达200亿元以上。根据其新颖性与创造性的不同，分别给予海外高层次人才创新创业项目20万-500万元不等的资金资助，给予领军型创新创业高层次人才团队项目60万-2000万元不等的资金资助，高度重视高层次人才资源发展规划，对于被认定具有顶尖科研技术水平的高层次人才和团队的重大项目，将采取＂一事一议＂的方针，最高可获得1亿元项目资助。
合肥市在高层次人才激励方面的资金支持主要体现在资金奖金资助、股权激励、税收激励等方面。对于那些在合肥创办企业且已经被认定为高层次的人才和团队，合肥将给予最高不超过100万元的一次性奖励。经申请人申报被确定为高层次人才技术项目的，将由政府创新创业有关部门提供10万元至20万元不等的项目启动资金作为支持。2014年，合肥设立不以营利为目的的作为鼓励人才创新创业的激励政策工具的天使投资基金，该基金以股权、债权投资形式支持战略新兴产业、新能源、人工智能、大数据、生物医药等领域高层次创新团队来合肥创办企业。2018年，合肥又推出了高层次团队分类及扶持细则，将高层次创新创业团队按照创新优先级分为A、B、C三个等级，给予A类团队100万元、B类团队50万元、C类团队20万元的资金支持，并采取股权融资或者債权投资方式分别给予300万到1000万元不等的投资支持。2014至2019年，合肥市共认定并扶持了高层次人才团队37个，投入数亿资金，为合肥高层次人才的发展提供重要资金支持。
（2）项目扶持
杭州市鼓励高层次人才参加创新创业大赛。自2015年以来，面向全球范围的高层次人才创新项目选拔评比大赛，杭州已经成功举办了五届，吸引并聚集了来自亚洲、欧洲、北美洲的三十多个国家及地区的近五千个项目。五年间，一百多个大赛项目在杭州落地实施，累计获得资金支持十亿元，通过大赛，还引进了数名国家级顶尖人才扎根杭州发展，为杭州提高创新创造能力提供了人才支持。2020年3月31日，＂创客天下·杭向未来＂2020杭州海外高层次人才创新创业大赛正式启动，为海内外高层次人才提供了一个展示才能的平台和获得政府资金扶持的机会。
2020年，合肥开展了名为＂创响中国＂的创新创业大赛，共吸引美国、以色列等国家及国内两千多个项目（团队）参赛。参赛的创新项目主要涉及高新技术产品研发、制造、服务等领域。大赛设置一等奖3名，各奖励20万元；二等奖4名，各奖励15万元；三等奖5名，各奖励10万元；优秀奖8名，各奖励5万元[2]，且政府将为在合肥开展实施的优秀项目提供科技园等活动场所，配套相关基础设施，以促进项目成功转化为实际成果。
（3）生活保障与补贴
第一，住房补贴与户籍管理。杭州在＂人才生态37条＂中补充更新了对于高层次人才的住房补贴政策。政府高度重视A类人才的发展问题，采取＂一人一事一议＂的方式，与A类顶尖人才进行面对面协商讨论，最高可给予800万元购房补贴。而且，A类人才在杭州购买首套住房时可以不用等待漫长的摇号程序，可以直接购买。除了规定对A类人才的补贴外，其他类别的人才也将获得相应的高额补贴，如B类人才最高可获得200万元购房补贴，C类人才最高可获得150万元购房补贴，D类人才最高可获得100万元购房补贴。B、C、D、E类高层次人才虽然在杭州购买首套房屋时不能和A类人才获得一样获得免摇号的福利，但是可以在20%的比例内优先于其他购房群体，同时，享受政府帮助家属就业、安排其子女在公立学校就学等政策支持。合肥关于住房补助的优惠政策主要分为三种情形，且主要针对在合肥暂时没有固定居住地的高层次人才。第一种是购房补贴，高层次人才选择落户合肥并直接在合肥购买首套房屋的，政府一次性给予20万元的购房补贴；第二种是租房补贴，高层次人才选择在合肥租房生活的，政府最高连续补贴3年房租，每月最高补贴2500元；第三种是高层次人才选择在专门的人才公寓租房，政府根据实际租房面积，给予最长3年的租房补贴。在高层次人才的户籍管理方面，政府优先为落户合肥的高层次人才及其配偶、家属办理户口调动手续，对其配偶的就业等问题提供协助，对处于义务教育阶段的子女的入学问题进行妥善安排。
第二，医疗服务。杭州在医疗保障方面对不同类别的人才提供不同等级的服务，A类高层次人才可以享受市一级医疗保健待遇，B、C类人才可以享受市二级医疗保健待遇，D类人才可以享受市三级医疗保健待遇。医疗保健待遇主要包括定点医院优先就诊安排、每年一次健康体检、重大疾病医疗补助待遇等。合肥为充分保障高层次人才的医疗健康服务需求，提供优质医疗服务，在高新区建立了高层次人才医疗服务保障基地，每年组织高层次人才进行一次健康体检。
第三，子女教育。子女入学问题也是高层次人才密切关注的重要问题。杭州对于拥有顶尖技术水平的高层次人才，实施＂一人一议＂的办法，安排子女进入公立学校。合肥给予高层次人才子女的教育补助为每个学年1万元且累计最高不超过10万元。
从已经实施的高层次人才激励与保障政策措施可以看出，两市都非常重视对高层次人才和团队的扶持，都采取了物质激励和精神激励这两种方式，采取资金支持、税收减免、股权债权激励、创新项目大赛等形式支持高层次人才和团队的引进与发展。在生活服务保障方面，两市从住房补贴、便利落户、医疗健康、子女教育等方面提供了坚实保障。但是相较而言，杭州的资金扶持力度更大，开展的高层次人才创新创业大赛种类更为丰富、数量更多、资助金额更高。在高层次人才子女入学教育安排方面，合肥的规定比杭州更细，而杭州在住房补助、医疗健康等方面规定得更具体，补贴额度更高。
3.两地政策有所区别的原因
（1）经济发展水平
在2019年全国城市地区生产总值排名中，杭州市以15373.05亿位列第九[3]，合肥以9409.40亿位列第二十一，相当于杭州总量的61.21%[4]。在市财政收入方面，2019年杭州收入3649亿元，而合肥2019年度全市财政总收入1432.38亿元，仅占杭州总量的百分之四十，而合肥2019年度全市财政总收入1432.38亿元，仅占杭州总量的百分之四十。在2019年全国城市人均GDP、人均可支配收入排名中，合肥比杭州差11个位次。由此可见，合肥与杭州相比，经济总量差距较大，发展较为滞后。因此，在两地推出的高层次人才政策中可以发现，杭州所提供的激励措施中资金支持力度更大，项目奖励更加丰富，生活服务保障措施的福利性更高。
（2）产业结构与经济发展战略
杭州是浙江省高等院校、科技研究中心的集中地，也是高层次人才的集聚地。在互联网行业区域集聚效应影响下，信息经济产业是杭州未来发展的重头戏，其中软件与信息服务、数字内容、移动互联网、电子商务、云计算与大数据具有明显的产业优势[5]。2018年，杭州将人工智能、灵境技术、区块链、量子技术、3D打印技术、商业航天、生物技术及生物科学七大领域作为未来发展的重点产业来推进，从而推动杭州产业结构不断优化升级，促进了经济高质量发展。通过杭州出台的人才扶持政策可以看出，杭州在引进高层次人才方面的举措非常贴合城市产业发展需求，也非常符合当地经济社会产业发展规划。合肥的科研实力排名全国前三，已经成为全国唯一一个集国家综合性科研中心、中国制造示范基地、国家创新实验基地、国家自主创新示范城市称号于一身的城市，是国家科技实验领域发展的舞台之一。合肥凭借富足的科技资源，在人工智能制造、新能源汽车、生物科技、集成电路等领域保持全国领先，＂中国声谷＂品牌影响力在国内智能语音领域前位列前沿。因此，合肥对于这些领域的高层次人才需求更大。
（3）人口规模和人才资源现状
在人口规模方面，2019年，杭州人口增长55.4万，首次突破了千万人口大关[6]，而合肥市的人口规模在同年仅增长10.6万，达到八百万，人口总量相较于杭州仍然较少[7]。杭州市拥有浙江大学、浙江理工大学、浙江工商大学、杭州电子科技大学等四十七所高等院校，在校生接近五十万人。浙江省的大部分中国科学院、中国工程院院士和教授也主要集中在杭州市。目前，包括安徽大学、合肥工业大学、中国科学技术大学在内，合肥拥有近六十所高等院校和近六十万在校生[8]。从数据来看，截至2019年年末，合肥集聚的各类人才达到二百万左右，全市已认定高层次人才六百余人。在人才增量方面，合肥市人才增长相对较慢；但在普通高校和职业学校的数量和在校生方面，合肥市的人才资源相对丰富。由于高校数量、高校在校生人数与长三角其他副中心城市相比不是很突出，所以杭州的高层次人才政策比合肥更有积极主动性[9]。
杭州与合肥在大力推进高层次人才政策落实的过程中，不断根据当地产业发展的需要进行调整，政策执行细则不断出台且政策体系逐渐形成，财政投入力度不断加大，更好地适应了城市发展，推动了当地经济社会不断发展。
二、高层次人才政策存在的问题
1.人才引进机制的约束
完善的人才政策体制机制是吸引高层次人才集聚，为城市的经济发展、科技创新、社会进步提供高质量人才支撑的中坚力量。近几年，各地为了争夺宝贵的人才资源先后出台了一系列引进高层次人才的相关政策，取得了一定的成效，但仍存在一些问题。现行的高层次人才引进与评价机制依旧是政府导向性的，没有发挥市场在配置高层次人才资源中的决定性作用[10]。政府应当鼓励引导企业、事业单位等用人单位发挥主观能动性，开展人才机制体制改革，创造条件，使高层次人才充分其应有的发挥主动性和创造性。
2.忽视稳定现有人才队伍
高层次人才的引进对于建设一流城市具有重要支撑作用。近年来，合肥市不断出台高层次人才引进政策与激励办法，以此构建人才强市基础，通过一系列舉措引入高层次人才，在＂人才强市＂＂人才立市＂方面取得了一定成效。但是，与引进外部人才的力度相比，在如何留住市内高校优秀高层次人才方面，合肥市却有所忽视[11]。合肥市目前拥有57所高等院校，比杭州市多10所；拥有高等院校在校生近60万人，比杭州多近10万人，可见，高校人才资源较为丰富。但是合肥在教育方面的财政支出占比却小于杭州。同时，对本市高等院校的高层次人才重视程度尚有可提升之处，这对于校内人才来说不太公平，容易导致人才流失[12]。
3.配套措施与环境建设不完善
地区经济发展水平是影响高层次人才集聚的重要条件[13]。2019年全国省会城市GDP成绩显示，合肥位列第8，还未迈入万亿级别，而杭州则稳居第4，早已成为万亿城市集群中的一员。地区经济发展水平也影响着收入水平，2019年上半年，杭州的平均月薪为九千多元，超过合肥市两千多元，在全国新一线城市中排名第一，人才净流入率也位居全国第一[14]。合肥则还有很大的提升空间。城市基础设施和公共交通、医疗卫生、生态环境等公共生活服务硬件设施也是影响高层次人才选择居住地的重要因素。合肥虽然正在大力进行城市基础设施建设，但与杭州相比，仍有较大差距。另外，知识产权保护也是保护高层次人才创新成果的重要法律保障。杭州拥有知识产权法庭和互联网法院，对高新技术的知识产权保护更加有力。而合肥现有的激励政策体系不健全且缺乏后续跟踪评估制度，导致高层次人才政策执行效果不佳。
三、合肥市健全高层次人才政策的建议
1.建立健全高效的市场化引才机制
在引进高层次人才方面，要理清政府与市场的职能边界，推动简政放权，以市场化改革为导向，牢固树立市场化引进高层次人才的理念，充分发挥市场在配置高层次人才资源方面的决定性作用，重点激发政府与用人单位对于推动高层次人才市场化引入的主观能动性[15]。根据政府与市场的职能，建立以市场为主导的高层次人才工作领导小组，将政府与相关市场主体联合起来，共同协商、讨论、制定与高层次人才发展相关的政策。充分发挥第三方主体如市场型外包服务公司在高层次人才引进工作中的作用，提高人才工作的效率[16]。同时，还应建立以市场为导向的高层次人才评价标准，推动政府、用人单位、专业人才评价机构等主体制定符合市场要求和岗位要求的专业化、社会化的高层次人才评价机制，营造公平公正的竞争环境。
2.重视发挥现有高层次人才的作用
在全国＂人才争夺战＂如火如荼之际，城市之间的人才竞争不可避免地导致了人才区域间流动的现象。合肥在大力引进外地高层次人才的同时，不能忽视现有的市内各高新技术企业、高等院校、研究院等地的高层次人才队伍在城市发展中起到的重要作用。要针对各种高层次人才，制定符合其发展的专业规划，规范完善人才引进相关程序，采取多元化的激励政策，加大扶持补贴。还应加强政策的宣传力度，让现有的高层次人才更愿意留在合肥发展，从而避免优秀的高层次人才流往其他地区，为城市经济增长、科技进步、综合实力提升作出贡献[17]。
3.优化人才环境
面对高层次人才建设方面的不足，合肥要坚持以人为本，为高层次人才的发展创造良好的环境，提供细致的配套措施，努力搭建高层次人才创新发展新平台，及时抓住经济发展的重大机遇，大力发展高新技术等新兴产业，提供更多就业岗位，吸引高层次人才集聚合肥，激发其创新活力。具体而言，合肥首先要推动城市基础设施建设，提高城市交通的便捷度，提升医疗服务水平，美化人居环境，其次要在全社会营造尊重知识与人才的浓郁氛围，保障人才辅助性资源充足，提高市民参与＂人才强市＂建设的意识，增强高层次人才的归属感，让其尽快融入当地社会[18]。再次，合肥还要完善知识产权等方面的法律法规建设，为高层次人才的科技智力成果和创新创造发明的专有权利提供保护，排除他人非法侵害。最后，还要不断完善高层次人才激励与评价机制，补充后续跟踪调查，加强考核。通过第三方机构协助政府相关职能部门监督、评估政策的落实情况，发挥市场在监督管理中的作用，规范激励政策的落实程序和效果。
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实习编辑：庞子玥