新形势下加强高校科研经费管理研究
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【摘要】 作为科研力量的重要组成部分之一，高校在我国科研活动中具有独特的重要地位。随着高校科研事业的蓬勃发展，科研项目经费投入快速增加，管理难度日益加大，科研项目经费使用中的问题也明显暴露。基于我国高校科研经费管理的背景及发展趋势，分析加强我国高校科研经费管理的必要性，并给出相应的建议、对策。
【关键词】 高校;科研经费;经费管理
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）15-0097-03
随着全球新一轮技术革命的持续展开，科技在经济发展中所具备的地位也越来越重要，加快创新型国家建设是全球竞争的大势所趋。党的十九大报告在提出建设创新型国家的重大战略方针的同时，也提出了＂既要强化基础研究，也要加强应用基础研究＂的建设创新型国家的重要举措。同时，报告中还明确提出了＂五个＂强国建设，其中之一就是科技强国。而科研经费占国家或地区GDP的比重反映了一个国家或地区对科研的重视程度。
一、我国科研经费投入概况
＂十二五＂期间，我国全社会研发投入年均增长20%以上。根据《2015年全国科技经费投入统计公报》的数据显示，2015年我国研究与试验发展（R&D）经费支出规模达到14 169.9亿元，比上年增加1 154.3亿元，增长8.9%，研究与试验发展（R&D）经费投入强度为2.07%，比上年提高0.05个百分点，其中企业投入占77%。2018年10月9日，国家统计局、科学技术部和财政部联合发布了《2017年全国科技经费投入统计公报》（以下简称《公报》），《公报》数据显示，2017年我国研究与试验发展（R&D）经费投入总量超17 600亿元，同比增长12.3%，增速较上年提高1.7个百分点;R&D经费投入强度（R&D经费与国民生产总值的比值）达到2.13%，再创历史新高。
二、我国高校科研经费管理的背景分析
（一）高校科研经费财政投入大大增加。根据教育部官方网站公布的中国高等学校科技统计资料汇编数据显示：2013年高校科研经费超过10亿元的共有29所高校，其中，有3所大学的科研经费超过30亿元，有6所大学的科研经费20—30亿元，还有20所大学的科研经费10—20亿元。在这些大学中，位居第一的是清华大学39.31亿元，紧随其后的分别是浙江大学36.07亿元、上海交通大学31.09亿元。此外，根据教育部官方网站公布的2017年数据显示，共有31所高校的科研经费超过10亿元，其中，40亿元和50亿元以上的大学各有1所，有11所大学的科研经费20—40亿元，剩下的18所大学则为10—20亿元。在科研经费总量上排名前三位的高校分别是清华大学（50.79亿元）、浙江大学（41.23亿元）、上海交通大学（33.48亿元）。由此可见，我国高校作为提高综合国力和社会生产力的一大重要支撑，在科研经费规模和数额方面都呈现了上升的趋势。
（二）科研經费管理政策体系逐步完善。随着我国高校科研事业的蓬勃发展，在财政科技投入高速增长的同时，政府相继出台了一系列加强科研经费管理的文件，以逐步规范和加强对科研经费的预算管理。近几年，国家有关部门出台了相关文件，采取了一系列具体措施，具体包括：教育部《关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财[2011]12号）、教育部、财政部《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7号）、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法（2015修订）》（财教[2015]15号）和国务院《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）等，这些文件分别对高校、科研院所等研究机构的科研经费预算管理、工作机制、资金监管和制度建设等方面做了明确规定和说明，对切实规范和加强高校等科研项目承担主体科研经费管理具有重要的指导意义。此外，为了进一步贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域＂放管服＂改革的要求，2018年7月国务院又下发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号），该文件提出应建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，调动科研人员积极性，充分释放创新活力，激励科研人员为实现我国经济高质量发展、建设世界科技强国做出更大贡献。
（三）政府相关部门大力紧抓文件落实情况。为了进一步深入贯彻落实党中央、国务院有关文件精神，强化科研人员遵纪守法意识，规范科研行为和经费的使用，近些年，政府有关部门多次针对落实＂八项规定＂开展了检查。例如，教育部分别在2014年1月和2016年3月发布了《教育部办公厅关于开展贯彻落实中央八项规定精神情况专项检查的通知》《教育部办公厅关于开展中央八项规定精神落实情况回头检查工作的通知》。并针对75所直属高校科研经费管理情况分两批进行了专项检查工作。同时近5年来，教育部还要求全国各高校开展了小金库检查和科研经费自查自纠工作。
（四）政府不断推进科研管理体制机制改革。为加快实施创新驱动发展战略，推动我国各高校落实管理和服务责任，针对科研创新活动存在的顶层设计、统筹协调和分类资助方式不完善，各类科技计划（专项、基金等）存在重复、低效、分散等现象，各类科技项目多头申报，资源配置＂碎片化＂等突出问题，2014年12月国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》（国发[2014]64号），提出了强化顶层设计、打破条块分割，一个方向上只配套一项资金等举措，从最大限度上激发科研人创新热情。此外，2015年9月中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《深化科技体制改革实施方案》，该方案目的是希望通过建立技术创新市场导向机制，建立并完善更加高效的科研体系，促进人才培养、评价与激励机制改革，充分激发科技人员积极性、创造性，使高校、企业和科研院所等创新主体高效协同，最终形成并健全促进科技成果转化的机制。
三、加强高校科研经费管理的必要性
近些年，随着国家财政对科研经费投入的逐年增长和相关监管政策的实施，我国高校的科研经费预算管理水平得到了较大程度的提高。但从科研经费的监督检查工作结果不难看出，我国高校科研经费管理能力仍与国家政策要求不相适应，科研经费的管理方面凸显出一定问题。因此，在建设创新型国家，新形势下加强和规范高校科研经费管理迫在眉睫。
（一）高校科研经费管理制度不完善，管理缺乏规范性。高校科研经费大量投入的同时，我国各大高校的科研项目数量大幅增加，科研经费管理变得更加重要。据了解，许多高校并没有出台有关科研经费预算方面的制度或有制度但不完善，因此没有对科研经费预算做明确的规定，而作为项目负责人大都只关心经费是否到账，对于科研经费的使用重视程度不够，且经费预算与项目预期成果联系不紧密，预算编制较随意，缺乏实操性。甚至有些在经费报销时不仅不能做到严格按照预算数执行，结果还相去甚远;还有的项目资金到账后由于预算做得不够细致，未能按照预算进度使用经费，最终出现因匆忙使用经费而导致一些预算指标资金不够用，有些则无法使用或挪作他用等情况，使得科研经费管理缺乏规范性。
（二）高校科研经费政策不严格，缺乏过程管理。许多高校为了激发广大教师的科研积极性，提高学校的综合实力排名，尤其是研究型大学，都在大力鼓励教师多申报课题项目，同时为了不影响教师的科研积极性，对科研经费使用的管理较宽松。例如，有些高校为降低科研成本，随意列支相关支出，将科研活动发生的水电费、科研耗材费以及仪器设备费等不从科研事业支出中列支，而是计入教育事业支出。还有许多项目负责人认为财政拨款的项目资金就是属于自己的，可以随意使用，缺乏完备的科研经费绩效评价体系。另外，由于科研管理部门和财务部门职责不同，有时因沟通缺乏或不及时，导致高校财务部门只能履行大出纳的功能，无法根据项目进度来审批经费使用，过程管理缺乏，给项目资金管理留下了真空。
（三）高校科研经费预算编制不合理，执行出现偏差，资金使用效益不高。作为高校科研项目经费的提供者主要重视项目的可行性，对经费使用的合法与合理性关注度不高;作为项目负责人比较重视项目本身的内容，对经费预算比较轻视。绝大部分高校在申报项目时，往往是由课题负责人对项目经费进行估计的。而这些负责人大多属于专业领域人才，对经费预算的编制及流程等缺乏相关经验，因而编制的经费预算往往没有充分考虑项目支出的特点及实际需求，从而导致预算编制不合理、规范，预算的编制与执行出现偏差。
（四）高校科研经费资金监管不到位，缺乏科学的考核与评价体系。科研课题的申请者作为本单位科研成果总量的贡献者，许多高校因此对这些项目经费的使用监管不严格。高校的财务部门一般是根据科研管理部门的立项审批结果进行经费报销的，只要票据合法都给予报销。因此，高校就出现了许多科研人员虚列项目经费的情况，如：擅自调整外拨经费金额，利用虚假业务票据套取项目资金，违规开支化验测试加工费，虚列冒领专家咨询费和劳务费等。同时，在预算考核与评价方面，尽管我国出台了相关政策文件，但都是非强制性标准，只是强调科研经费使用应遵守的建议或道德准则，对科研经费的约束力度不够。此外，项目申请结题时，财务部门只是进行签字、盖章，对科研经费使用的过程监督不够，高校科研经费预算考核与评价体系有待完善。
四、加强高校科研经费管理的对策
（一）完善高校科研经费管理制度，实现规范化管理。要保证高校科研经费管理水平必须建立健全相关的制度体系。因此，各高校应在国家出台的相关财经法规和科研经费管理办法等前提下，结合自身科研经费的特点和实际情况，按照规范又不失灵活的原则，实行＂统一领导、分级管理、责任到人＂的科研经费管理体制，健全高校科研经费管理制度，做到有章可循。高校应在科研经费制度中明确规定其使用范围、开支标准与审批权限，规范报销手续、流程。此外，高校还应完善学校层面和院（系）层面的两级科研经费管理机构，设立学校层面的科研经费管理机构，统籌负责全校科研经费的管理，同时将管理重心下移，进一步加大各院（系）对科研经费的管理自主权，细化相关监管责任，确保日常科研经费管理工作的正常运转。
（二）强化对科研经费预算执行的过程管理，做好监管的风险管理。
1.明确责任，完善资金结算方式，规范资金使用。为保证科研经费的使用绩效，高校要加强对项目支出的日常管理，财务部门、科研部门和内部审计部门应合理分工，明确责任，加强对科研经费的过程管理。财务部门应严格按照国家财经法规和相关制度办理项目资金的审批、使用和相关事宜。如：对于大宗实验材料费、实验设备费、实验测试费用、专家咨询和劳务费原则上采用银行转账结算方式;对于课题研究期间发生的差旅费、会议费、耗材费等，一律以公务卡结算，防止科研人员套取科研经费。加强对大宗实验材料费、外拨协作费、劳务费等的真实性、合规性进行审核，对项目的合作单位资质、承担合作（协议）任务能力、经费使用合理性、业务相关性等内容进行审核把关，加大审核与监管力度。
2.做好科研经费使用的风险管理。高校加强对科研经费的风险管理可通过识别风险、对风险进行评估、采取相关应对措施三个方面进行。对科研经费的预算、支出、结算三个重要环节制定相对应的内控制度，同时加强对重要环节的审核。对资金投入量比较大的科研项目，应提前介入，全过程监督，防患于未然。
3.建立内部与外部相结合的审计体系。高校可引入社会第三方机构对科研经费进行监督。即引进内部审计外部化机制，形成政府审计机关、第三方审计机构、单位内部审计三者相结合的审计体系，通过将过程审计结果与结题审计结果相对比，核实科研经费使用的情况。
（三）建立科研经费信息化管理系统。基于信息化、大数据时代，高校应积极创新科研经费信息化管理方式与手段，及时开发与更新财务管理软件。通过将科研管理系统和财务管理系统对接，预先将科研项目各明细经费预算金额录入财务报销系统中，实现科研项目经费预算信息与财务管理软件系统的联动，有利于对各项目经费的拨付、使用、结余等情况进行全过程的跟踪、监控，实现全校范围的信息共享，通过科研经费管理系统的不断优化，提高高校科研经费管理的信息化管理水平。
（四）建立奖惩制度，提高科研经费违规成本
1.建立并实行科研信用管理制度。高校可建立并实行全校科研信用管理制度。从课题项目的申请到结题验收，建立全过程的科研信用记录，并制定相关的信用评级标准，根据信用评级对项目实施分类管理。将累计三次获得最低信用评级的项目负责人列入校内＂黑名单＂，并利用信息化系统建立科研人员信用评级数据库，实现全校范围信用评价信息的共享。
2.加大奖惩力度，提高违规成本。高校应建立科研经费预算执行奖惩制度，对课题研究成果及项目经费预算执行结果进行公正、客观的考察和评价，并按评价等级给予相应的奖惩，特别是对那些项目研究成果较突出的项目负责人应给予一定程度的精神和物质奖励，让学校形成良性的竞争氛围，从而促进科研经费使用效益的提高。而对那些项目经费使用过程中发生的严重违规、违法行为实行＂零容忍＂，按照违规行为的严重程度依次给予以下处罚：通报批评、暂停项目拨款、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消项目承担者一定期限内申报资格，提高违规成本。J
【主要参考文献】
[ 1 ] 2017年高等学校科技统计资料汇编.http：//www.moe.gov.cn/s78/A16/A16_tjdc/201805/t20180522_336767.html
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[ 3 ] 秦克娟.探析新形势下高校科研经费管理存在的问题[J].财会学习，2017，5（10）.
[ 4 ] 李梦雪，姚丹.高校科研经费预算管理的现状、问题及对策[J].预算管理与会计，2015，（8）.