府际关系视角下社会智库参与城市群治理的决策问题研
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摘 要：作为区域城市治理的空间载体，城市群及其内部府际关系必将是区域城市治理面对的首要问题。在此前提下，不同府际关系类型是否会对以决策咨询为宗旨的社会智库参与城市群治理产生不同影响？该问题的回答有助于深化城市群政社合作治理的相关理论研究。本文基于长江三角洲城市群A组织与成渝城市群B组织双案例比较研究，从府际关系类型视角切入，并从业务活动自主性建构社会智库参与城市群治理决策参与模式。研究认为：城市群府际关系趋向于多极模式，属地社会组织决策参与度较高，政社关系呈现出强智库社会组织决策参与状态;若趋向于单极府际关系模式，属地社会组织决策参与度则较低，政社关系呈现出弱智库社会组织决策参与状态。研究结论为反思政社关系中政府行为逻辑，破解政社合作治理困境提供了理论与政策启示。
关键词：府际关系;社会智库;决策治理;政社关系
《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》等政策性文件相继出台，明确建立政府行政决策机制，要求把公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论作为重大行政决策法定程序。而作为全面深化改革的重要内容，加强中国特色社会智库建设成为建立健全行政决策机制的应有之义。当前，以科研院所、高校为代表的社会智库已经承担起收集民意信息、向政府提供决策咨询的重要职责。然而，受部门利益、传统观念、制度保障等因素影响，社会智库参与政府决策在独立自主性、专业化水平、参与维度等方面还存在进一步发展空间。尤其在区域城市治理当中，受城市群地理位置以及资源禀赋异质化影响，社会智库之于城市群治理决策功能的发挥也面临不同参与困境。因此，随着我国逐步进入区域城市治理改革的深水区，我们在明确城市群发展定位的同时，如何发挥社会智库参与治理决策优势，达致政府—社会智库合作参与的和谐政社关系成为国家治理特别是区域城市治理的重要指向。
国内外学者已经研究了如何建立多元网络互动的政社关系，并对政社关系的内涵、机制等方面做了较多探讨。那么在社会智库参与城市群决策治理是否受不同城市群内府际关系类型影响？本研究基于长江三角洲城市群A组织与成渝城市群建设中B组织的比较研究，以期能够回答上述问题。
一、文献综述与研究框架
作为社会协同治理的主体之一，社会智库参与区域城市治理是一个复杂的过程，涉及诸多影响主体与因素。目前，社会智库参与区域城市治理面临独权威性不足等问题，究其根源是缺乏参与区域城市治理的决策机制与制度。近年来，伴随社会智库被纳入中国特色新型智库发展新格局，学者们从不同角度对社会智库进行了探讨。
（一）策略性研究
策略性研究主要针对社会智库在运行机制、服务提供等方面存在的问题进行了系统针对性研究。钟曼丽、杨宝强基于信息获取、政策变迁等多个视角分析了社会智库面临的问题与困境，并提出了针对性路径选择策略。[1][2]
（二）比较研究
比较研究主要通过横向个案选择，提炼出相关政策建议。王栋对不同政治背景资源社会智库及其治策技术路线、参与政策深度之间关系进行了比较研究，并指出未来社会智库治策应集中于思想环境、体系构建、合作精神、聚集民意和机制创新等更为深层次的问题领域。[3]
（三）分类研究
此方向学者注重对社会智库的内涵界定，并将其与民间智库、社会组织进行区别归类。刘西忠对社会智库与民间智库进行了对比界定，认为社会智库作为民间智库的意境升华，不仅体现了政社平等共治的伙伴关系，还有利于促进中国特色新型智库体系更加完善。[4]
从整体看，已有研究基于不同学科背景和理论基础，对府际关系与政社关系进行了系统探讨。但这些不同研究相对于本文的适用性也存在一定程度的局限性。在快速发展时代背景下，城市群府际关系类型横向研究有待进一步拓展，尤其结合不同理论视角，对城市群府际关系与具体社会组织参与城市治理彼此间作用机制，以及对新形势下所出现的智库型社会组织的决策参与研究还有待进一步探索。基于此，本研究以长江三角洲城市群与成渝城市群的典型智库型社会组织作为研究中心，从府际关系视角出发，结合业务自主性维度就智库型社会组织决策参与展开分析，归纳提炼出府际关系对智库型社会组织决策参与影响差异。
二、我国城市治理变革实践逻辑探析
推进国家治理体系和治理能力的现代化必然要建立在城市治理体系和治理能力现代化的基础上。为此，国家发改委先后发布《成渝城市群发展规划》、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，力争都市圈同城化取得明显进展，形成具有全球影响力的都市圈。限于篇幅有限，本部分主要基于《成渝城市群发展规划》、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，从区域内府际关系类型以及社会组织决策参与两个维度，探析成渝城市群以及长江三角洲城市治理变革实践逻辑。
从区域府际关系类型来看，成渝城市群以重庆和成都两地为双核。与传统认知中地方横向府际关系所包含的互不隶属的同级地方政府间，政府内同级职能部門之间的分工、协调、管理等水平互动关系[5]，以及纵向府际关系所指称的不同层级的政府及其部门之间在纵向上形成的各种关系所不同。成渝城市群内城市间政府虽隶属于同一层级，却在彼此间呈现垂直方向府际关系特征。基于此，我们可知成渝城市群内不同城市政府虽处于同一层级，彼此却遵从一种＂上下级＂产业转移与承接、资源支持与被支持的行动逻辑。＂上级＂城市通过产业转移，重点提升核心竞争力，＂下级＂城市承接＂上级＂城市淘汰产业的同时，支撑＂上级＂城市资源需求，打造成渝城市群空间新格局。
与成渝城市群行动逻辑有所不同，中共中央国务院在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中明确提出强化长三角区域联动发展，发挥城市群各自比较优势。以江苏省为例，《纲要》中明确强调发挥江苏省科教资源丰富优势，加快苏南自主创新示范区、南京江北新区建设，打造具有全球影响力和国际竞争力的先进制造业基地。于此，我们可以厘清长三角城市群城市治理变革的基本逻辑，区域内城市整合自身优势所在，依赖于国家建设资金，最终促进长三角一体化目标实现。
对于两种不同区域内城市间府际关系，公共管理学界关于治理模式的研究很有启发，其中治理模式区分为单一中心治理与多中心治理是一种重要的分类方式。根据这一分类，我们可以将区域内城市政府间关系区分为单极式政府间关系和多极式政府间关系。前者是指区域内依赖于政策法规与发展规划，联结多政府间资源，扶持重点城市发展的府际关系模式;后者则是指在区域内多个中心城市政府注重彼此间联动与功能互补，合作共谋发展的府际关系模式。依据这一分类，我们可以将成渝城市群内府际关系归为单极式府际关系模式，将长江三角洲城市群内府际关系归为多极式府际关系模式。而从社会组织决策参与来看，本文主要对两大区域智库型社会组织的决策参与状况进行深入研究。智库型社会组织又称社会智库，是中国特色新型智库的组成部分，是以公共政策为主要研究对象、以服务党政决策为宗旨、以社会组织为存在形态、能够履行社会责任的非营利决策咨询机构，主要包括：民办非企业类智库、基金会类智库和社会团体类智库。[6]
本研究遵循理论抽样原则，按照＂圈定研究主体—契合研究预期—明确组织定位＂的步骤筛选案例。首先，依据研究主题，确定选择样本主体，即长江三角洲城市群与成渝城市群官方登记社会组织。其次，选择契合研究预期的案例。通过对权威网站社会组织信息整理，以参与区域城市群治理为依据，我们分别搜索到长三角地区相关社会组织29家，成渝地区搜索到相关社会组织20家。最后，明确组织业务范围与定位。瞄准业务范围以服务于城市政府公共决策为导向，且定位于域内智库角色，选取符合要求社会组织。按照以上步骤，在与长江三角洲城市群建设有关的29家社会组织中，符合样本要求智库型社会组织共有8家，占全部社会组织的27.5%。而在与成渝城市群建设有关的20家社会组织中，符合样本要求智库型社会组织共有4家，占全部社会组织的20%。
三、纵横观察：府际关系与社会组织决策参与关系几何？
为更好地回答研究问题，在长江三角洲城市群8个候选案例与成渝城市群4个候选案例的基础上，依据以下因素进一步筛选案例。
（一）研究资料的可得性
选取有官方信息发布渠道、相关资料统计体系相对健全的智库型社会组织，确保研究资料的可靠性与丰富性。
（二）智库维度的完整性
区域城市治理中智库型社会组织围绕域内公共事务向政府提供决策咨询活动，需要有业务自主性维度考量。
（三）显现特征的差别性
遵循多案例研究的差别复制逻辑，采用＂最不同案例＂方式[7]，最大化案例在府际关系、业务自主性方面的差别，以期建构出不同的智库型社会组织类型。按照以上标准，最终遴选出长江三角洲城市群A组织与成渝城市群B组织进入研究环节。
长江三角洲A组织成立于2013年，成立之初，A组织主要宗旨在于向政府部门提供第三部门发展的建设性意见，力争为长三角建设提供有益咨询与策划。此后，A组织可谓迈出了实质性步伐。自2017年起，A组织先后以支持机构、第三方评估机构等角色参与了当地街道社区等基层部门委托管理项目，并取得了一定社会影响力。B组织成立于2001年，是由原建设部与重庆建筑大学专家学者发起，经政府批准注册的西部唯一一家非营利性质的城市发展与建设管理科学研究、中高级人才培养、产业服务机构。本研究通过B组织自身网站公布的2017年至今开展的22个系列活动发现，其活动形式多以主题沙龙、教育培训为主，且活动需求方多以市场企业为主，并未真正举办过与政府部门建立明确决策咨询合作的相关活动。
比较两地A、B组织业务活动可以发现，呈现多极府际关系状态的长江三角洲城市群，区域呈现出一种强智库型社会组织决策参与状态的政社关系。强智库型社会组织决策参与指在区域城市发展与规划中，社会智库所占比重高，与公共部门界限责任清晰，其内部人员结构合理、专业水准较高，能够科学中立的给予城市政府校正决策的合理建议。而成渝城市群单极府际关系状态下，区域城市政府趋向于以行政力量促进地区发展，社会发展空间相对受限，使得城市政府决策较少咨询地区社会组织，区域呈现出弱智库型社会组织决策参与状态的政社关系。弱智库型社会组织决策参与则主要指区域社会智库规模较小，影响力较弱，由于与政府部门之间界限模糊，其独立性底、服务公共决策综合能力有待进一步提高。如此，我們可以得出命题：城市群府际关系趋向于多极模式，属地社会组织决策参与度较高，政社关系呈现出强智库社会组织决策参与状态;若趋向于单极府际关系模式，属地社会组织决策参与度则较低，政社关系呈现出弱智库社会组织决策参与状态。
结束语：
本文主要从府际关系与社会力量参与两个层面展开探讨，建立了社会组织参与区域城市决策治理的研究框架，并从智库型社会组织面临的决策参与问题入手，深入分析了长江三角洲城市群A组织与成渝城市群建设中B组织参与区域城市决策治理的过程，对其业务自主性进行了研究，得出了以下主要结论：城市群府际关系趋向于多极模式，属地社会组织决策参与度较高，政社关系呈现出强智库社会组织决策参与状态;若趋向于单极府际关系模式，属地社会组织决策参与度则较低，政社关系呈现出弱智库社会组织决策参与状态。
参考文献：
[1]杨宝强，钟曼丽.外部嵌入与内部整合：新时代社会智库建设的路径选择[J].图书馆，2019（10）：58-63.
[2]杨宝强，钟曼丽.社会智库信息获取能力及其提升路径研究[J].情报杂志，2020，39（05）：89-96.
[3]王栋.我国社会智库治策路径：深化改革与转轨突破[J].湖南社会科学，2018（06）：76-82.
[4]刘西忠.从民间智库到社会智库：理念创新与路径重塑[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2015，36（06）：21-26.
[5]刘西忠.从民间智库到社会智库：理念创新与路径重塑[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2015，36（06）：21-26.
[6]刘西忠.从民间智库到社会智库：理念创新与路径重塑[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2015，36（06）：21-26.
[7]陈升，王京雷，代欣玲.基于＂结构—动力＂视角的合作治理模式比较——以小城镇建设为案例[J].公共管理学报，2020，17（02）：104-115+172.
作者简介：王念祖（1994-），男，山东省日照市人，贵州大学公共管理学院，硕士。研究方向：区域城市治理。