南阳市模式发展现状及路径探究
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摘 要：PPP模式在我国经过6年多的大力发展，已经成为化解地方债务、保障地方经济增长、提供基础建设的重要手段，但在其飞速发展的同时也凸显出一些问题。2019年3月，财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，旨在推动PPP回归本源规范发展。在国家持续加大对PPP项目的规范化监管的背景下，笔者对南阳市PPP的发展现状进行浅析，以期提出改善当地PPP孕育环境，规范PPP发展的建议。
关键词：南阳市PPP;现状;问题
一、PPP项目概况
截至2019年10月底，南阳市共有入库项目79个，总投资额888.42亿元。其中管理库项目52个，总投资额为601.38亿元，储备清单项目27个，总投资额为287.04亿元。管理库项目数量占总量比例约66%，见图1。管理库项目数量约占全省管理库项目的7.72%。
图1 PPP项目概况
（一）项目地区分布情况
目前全市PPP项目涉及6个市直单位，15个县（区）。从项目数量来看，新野县、市本级、镇平县、桐柏县、西峡县、方城县居前6名，分别为12个、10个、9个、9个、6个、6个，占入库项目总数的63.65%;按投资额排序，市本级、示范区、南召县、镇平县、新野县居前五位，分别为260.15亿元、93.54亿元、62.92亿元、62.29亿元、61.79亿元，占投资总额的61.37%。
（二）项目行业分布情况
财政部PPP中心项目库中将PPP项目行业划分为能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护等19类。从南阳市的情况来看，涉及了14个领域，其中市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、其他、教育项目数占前5名，分别为18个、17个、10个、10个、6个合计61个，占入库项目总数的77.21%，见图1-2-1;交通运输、林业、市政工程、生态建设和环境保护、其他居投资额前5名，分别为246.33亿元、145.39亿元、101.38亿元、97.85亿元、95.41亿元合计686.36亿元，占项目总投资额的77.26%。
（三）项目回报机制统计情况
使用者付费项目6个，投资额188.50亿元，分别占项目总数和总投资额的7.59%、21.21%;政府付费37个，投资额227.82亿元，分别占项目总数和总投资额的46.83%、25.64%;可行性缺口補助36个，投资额472.1亿元，分别占项目总数和总投资额的45.56%、53.14%。
（四）项目落地情况
目前，已落地项目46个，投资额608.35亿元，落地率58.22%，覆盖15个县（区）13个领域。其中市直、新野县各6个，分别占落地项目总数的13.04%，居全市首位。镇平县、桐柏县5个并列第三;市直、示范区、宛城区位居已落地项目投资额前三，分别为270.68亿元、93.54亿元、40.69亿元。
（五）财承情况
2018年南阳市生产总值3566.77亿元，位居省内第3位;GDP增速6.62%，居全省第11位;以2017年末常住人口1005万人计，人均GDP为35490元，居全省第15位。
目前市本级已批复10个PPP项目，各年度PPP最大一般公共预算支出责任占一般公共预算的10%以下，其中最高比为2021年9.4%，其后呈逐年递减态势。
二、现状分析
从数据中我们不难看出：
（一）南阳市PPP项目地区分布不均衡。
市本级投资额远超各县（区），占到全市总投资额的30.5%，各县（区）总量及单个项目投资额规模均较小，反映出县（区）由于经济体量小，优质资源缺乏，对社会资本方吸引力较弱。
（二）行业分布中可见基础设施需求较大。
同时生态建设和环境保护、林业等防止污染与绿色低碳项目（公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等）表现突出，消费领域基本公共服务项目（文化、旅游、体育、健康、养老、教育等6个领域）则表现不佳。这与城市基础设施薄弱，地方财政支出及债务压力较大有一定关系，也表现出明显的政府导向及环境型城市定位。
（三）回报机制偏好明显。
可行性缺口补贴与政府付费项目数量远超使用者付费项目数。一方面项目发起方多为政府部门，表现出政府对PPP项目的需求大、参与度高，另一方面反映出社会资本方投资并不活跃，项目收益对化解地方债务作用有限。
（四）项目落地率偏低。
南阳市PPP项目落地率低于全国落地率63.8%，呈现数量多、落地率低的特征。造成这种现象有多方面原因，一方面在政府层面存在项目设计不够科学，项目收益率和合作模式对社会资本吸引力有限;项目运作过程中涉及多个部门，实际操作过程烦琐，效率较低;相关法律法规并不完善，环境孕育不完全。另一方面社会资本方大多重建设、轻运营，其内在动力是希望赚取短期施工利润以最快速度回收投资，少参与或不参与后期运营;同时，缺乏有较强融资能力和综合运营能力的社会资本方。
（五）财承空间压力较大。
从全省来看，南阳市经济体量排名较前，但由于落后的产业构架及要素禀赋的制约，税源单一，财政收入有限，财政支出总体规模不大，致使PPP项目支出空间有限，难以满足基础设施的快速增长需求，可实施PPP项目不多。
三、推进南阳市PPP发展的建议
（一）转变思想提高认识。
一是要充分认识到PPP模式作为公共服务领域的补充手段并不能替代政府在公共服务领域的全部支出，仅靠PPP无法满足公共服务领域的供给;二是要认识到PPP的重要功能之一即是引进社会资本方在相关领域的丰富经验和新技术，从而有效提高供给效率。只有充分认识到PPP模式在提高公共服务供给质效、促进经济结构转型方面的重要作用，政府才能更有效的进行资源配置，改变＂重融资，轻管理＂的理念，主动改变职能，建立科学的政企关系，打造出优质项目。
（二）培育专业团队。
随着PPP的快速发展，专业人才缺失问题也较为突出。PPP项目全生命周期涉及到财务、法律、金融、管理、工程、项目运作等多领域，要求项目参与者具备较高的专业和实战素养。建议一方面通过培训、交流等方式加强已从业人员的业务素养，另一方面加强与本地高校的联系，鼓励相关研究、增设相关课程，强化学习研讨，打造一支业务强、规则明、政策懂的专业团队。
（三）完善绩效考评机制。
随着落地项目的增加以及项目进程的推進，绩效考评机制的作用将更加凸显。完善、合理的绩效考评与奖惩机制能够极大的减少项目建设中后期以及运营过程中可能出现的矛盾，更好的保障政府及社会资本方双方的利益诉求。合理的绩效考评机制必须具有前瞻性和长效性，能够最大程度的贴合项目的全生命周期。同时，也必须具备渐进性和动态性来适应项目推进过程中可能出现的无法预见的问题。这就要求考核指标要与项目目标关联性强、考核机制明确界定责任边界，以及留有重新谈判的余地，以保证绩效评价的合理性。
（四）建立有效的风险防范体系。
PPP项目运行过程中的每个环节都面临诸多风险，如何合理分担风险、有效规避风险，建立风险防范体系是项目成功运作的重要一环。项目中的风险分担一般要遵循公平、动态、风险上限、权责对等等原则，即项目参与方享有均等的风险分担机会，风险防范应对要贯穿项目全生命周期，风险分担双方不应承担超过其能力范围的风险，同时承担风险较大的一方应获得与其风险相应的收益。在这些原则基础上建立合理的风险防范体系才能保障政府、社会资本方双方利益，一方面消除政府＂兜底＂行为化解政府债务，另一方面增强社会资本方的信心，减少利益冲突，以期对项目有恰当的收益预期。
参考文献：
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[2]凤亚红、李娜、曹枫.基于案例的PPP模式运作成功的关键影响因素研究[J].科技管理研究，2018（5）：227-231
[3]张晓艳、戚悦.PPP项目绩效评价体系研究[J].开放导报，2018（2）：44-47
作者简介：郑丕甲（1988-），女，汉族，河南平顶山人，南阳市政府与社会资本合作办公室科员。