谈行政诉讼抗诉条件的把握

　　行政诉讼抗诉条件，是指人民检察院按照行政诉讼法的规定，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，依照审判监督程序提出抗诉所依据的因素及其标准。
　　一、行政诉讼抗诉条件的法律依据
　　2014年修改后的《行政诉讼法》第91条规定：＂当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决，裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。＂同时第93条规定了人民检察院对于上述情形或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以提出的抗诉
　　二、行政诉讼法修改后抗诉条件的新特点
　　（一）抗诉条件进一步细化
　　修改前的《行政诉讼法》及其司法解释对于抗诉条件的规定采用概括式表述的方式，操作性不强，造成在行政检察监督中，对一些情形应归入何种抗诉条件难以正确把握。修改后的《行政诉讼法》将抗诉的8种具体情形明确化，有利于规范和促进检察机关的抗诉工作，增强可操作性。抗诉条件的细化主要体现在有关事实认定方面的条件，从原来的一项细化为两项。另外还增加了两项关于特殊情形的抗诉条件：原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。这一立法的进步一方面为检察机关在更大范围内统一有效行使检察监督职能提供了更为有力的法律依据，同时也体现了对法治发展过程中最突出问题的回应
　　（二）增设针对立案环节的抗诉条件
　　第一项＂不予立案或者驳回起诉确有错误＂的补充，重点加强了立案环节的检察监督。在行政诉讼司法实践中，由于行政相对人的弱势地位，长期面临立案难的问题。立案环节既是相对人权利救济的入口，又是对行政权进行有效监督的门槛，在此环节增设抗诉条件具有重要意义。
　　（三）增设针对审判人员违法行为的抗诉条件
　　法律要求法官具备中立性，能够居中裁判，不偏不倚，不论是从制度设计还是职业要求上都体现上述要求。如果审判人员在审理案件时贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判，既违背了法官的职业宗旨，又严重损害一方当事人的合法权益。该项规定进一步明确了检察机关在行政诉讼中的监督，不仅仅是对生效裁判进行监督，同时也包括对行政诉讼审判活动的全面监督。
　　三、对行政诉讼抗诉条件的把握
　　科学地认识行政诉讼法修改后的民事抗诉条件，必须从行政诉讼的基本要求和价值取向出发，把程序公正和实体公正有机地结合起来，既要考虑生效裁判的稳定性和司法资源的经济性，又要考虑程序价值的独立性和裁判的正确性，还要考虑抗诉条件的明确性和操作性。
　　（一）立案环节错误
　　行政诉讼中当事人起诉事由种类多样，而《行政诉讼法》及其司法解释对行政诉讼受案范围的规定模糊粗疏，法院对于行政诉讼受理条件的把握缺乏统一标准，有曲解和限缩受案标准的倾向，受案范围过窄大大限制了行政相对人、相关人的诉权，使大量行政纠纷得不到法律救济，反而积聚了社会矛盾，增加了不稳定因素。本次修改行政诉讼法，为了充分保护当事人的诉权，解决＂立案难＂问题，在第91条第一项规定了＂不予立案或者驳回起诉确有错误＂的抗诉条件，即针对人民法院的不予立案或者驳回起诉的终审裁定，如确有错误的，检察机关可以提出抗诉。
　　（二）认定事实错误
　　诉讼中，人民法院认定的事实主要是以当事人提供的证据或法院依职权调查获取的证据为基础，经过质证来确认的事实。因此法院的判决、裁定所认定的事实必须有充分的证据支持。修改后的《行政诉讼法》第91条第二项、第三项分别规定了出现＂新的证据＂、＂证据不足＂、＂未经质证＂、＂伪造证据＂四种有关事实认定的情形，把握这一抗诉条件的关键主要在以下几个方面。
　　1.＂新的证据＂的理解
　　检察机关可以作为抗诉条件使用的＂新的证据＂，主要包括以下情形：一是在原审作出裁判前已经出现或已经由当事人主张或举证的证据，而法院由于违反相关的取证、质证、认证的证据规则，导致错误认定案件事实；二是当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查取证而未调查取证，检察机关在审查过程中调查获取的新的证据。检察机关审查行政申诉案件，一般是在原审案卷材料的基础上进行审查，但同时也应拥有在一定范围内调查取证的权利。原则上属于法院应调查取证而未进行的，人民检察院在审查案件时可以进行调查取证，对法院查证缺漏行为予以补救，并以调查获取的证据作为抗诉理由。
　　＂新的证据＂的实质要件上看，必须足以推翻原判决、裁定。证明力尚不足以动摇原裁判的证据，虽然是＂新的证据＂，却不符合抗诉条件的要求。
　　2.＂证据不足＂的情形
　　原裁判认定事实的主要证据不足，是指原裁判认定的事实缺乏证据证明。＂证据不足＂主要有以下两种情形：一是原判决、裁定所认定的事实没有证据或者没有足够证据支持的。二是原判决、裁定对有足够证据支持的事实不予认定的。主要是指原审中已有足够证据确认案件事实，而法院在审理中未对该证据进行质证，或者在裁判中未对该证据证明的事实予以采信，因遗漏确认证据导致认定案件的主要事实发生错误。
　　3.＂未经质证＂的情形
　　根据修改后《行政诉讼法》第43条第1款的规定，无论是公开审理还是不公开审理的案件，证据必须在法庭上出示，并由当事人互相质证。质证是查实证据的必要手段，只有如此才能作为认定事实的依据。法律设置质证规则的目的是从程序上保证查明证据的真实性，认定案件事实的主要证据未经质证，必然影响案件的正确裁判，属于严重的程序违法，这种情况是剥夺当事人对证据的知情权和抗辩权，必然影响裁判公正，应当符合抗诉条件。
　　4.＂伪造证据＂的理解
　　伪造证据的行为属于严重妨害行政诉讼的行为，如果生效裁判把伪造的证据作为认定事实的依据，就完全背离了诉讼中应遵循的原则，应当通过抗诉予以纠正。值得注意的是，当事人向检察机关申诉时提出的原审裁判认定事实的主要证据是伪证的主张能否成立，往往需要经过调查取证才能确定，因此，人民检察院在审查案件时，对原审裁判认定事实的主要证据可能是伪证的，可以进行必要的调查，查明确系伪证的，应当提出抗诉。这样，既可以弥补当事人举证能力不足的缺陷，又有利于防止当事人恶意利用诉讼侵害他人利益。
　　5.＂主要证据＂的认定
　　把握本项抗诉条件的另一关键在于如何认定＂主要证据＂。一般而言，主要证据是相对于案件的基本事实而言的，是对案件基本事实有较强的证明力，与争议事实的认定有密切关联的证据。主要证据往往是直接证据，但在特定情况下，由许多间接证据形成的完整的证据链，也可作为认定案件事实的依据，也是主要证据。
　　（三）适用法律错误
　　法律适用问题在行政诉讼中极为重要，由于涉及被告法律地位的特殊性和以及行政机构本身可能具备的＂立法权限＂，就产生了民事诉讼和刑事诉讼中没有的问题。
　　根据《行政诉讼法》的规定，只有在行政行为证据确凿、适用法律正确，符合法定程序的，才可以判定为合法。由于行政机关作出具体行政行为所依据的规范性文件往往涉及各个立法层级、历史阶段、执法领域，行政诉讼的法律适用呈现出与民事诉讼不同的纷繁和复杂的现象。从本项规定来看，修改后的《行政诉讼法》关于适用法律方面的抗诉条件与原先的司法解释相比并未发生变化。适用法律错误的情形主要包括：适用法律条文与案件事实并不对应；适用了已经失效或尚未生效的法律法规；新法已经生效应当适用却未适用；违反法律适用归责等。
　　（四）违反法定程序
　　修改后的《行政诉讼法》关于程序方面的抗诉条件没有照搬民事诉讼法的相关规定，而是进行了一定的概括。这项抗诉条件主要包括：1、审判组织的组成不合法；2、依法应当回避的审判人员没有回避；3、无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼；4、应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者前诉讼代理人的事由，未参加诉讼；5、违反法律规定剥夺当事人辩论权利；6、未经传票传唤，缺席判决。同时，应特别注意＂可能影响公正审判＂这一附加条件，一般要对影响案件的正确裁判的情况有较大把握时，才能提起抗诉。因为从裁判的正确性、稳定性和司法成本的角度考虑，启动成本很高的程序来纠正并不严重的程序性违法是不值得的。
　　（五）两种特殊情形
　　1.遗漏诉讼请求
　　修改后的《行政诉讼法》第49条规定，当事人提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求和事实依据。人民法院在作出裁判时，必须能够针对原告提出的诉讼请求作出相应的裁判。如果人民法院没有对原告提出的某项诉讼请求进行法庭调查和法庭辩论，在判决、裁定中遗漏了该诉讼请求，则符合抗诉条件。值得注意的是，《民事诉讼法》的抗诉条件中有＂超出诉讼请求＂的规定，而修改后的《行政诉讼法》却没有，这是因为，与民事诉讼不同，行政诉讼的诉讼标的、审理对象均存在特别之处。例如，根据合法性审查的原则，即使原告在诉状中未提及行政行为的合法性问题，法院也应当就行政行为的合法性作出判断。这是法院应当履行的合法性审查的职责。
　　2.据以作出原裁判的法律文书被撤销或者变更
　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。即使法院在作出原裁判时遵循了认定事实的规则，但由于据以作出原裁判的法律文书被撤销，就意味着裁判所依据的前提不复存在，新法赋予检察机关在这种情形下的抗诉权，在一定程度上加强了检察机关的监督权力，是对司法公正的更高追求。但这里的＂法律文书＂应不包括作为审理对象客体的行政法律文书。
　　（六）审判人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为
　　贪污受贿、徇私舞弊往往是枉法裁判的原因，枉法裁判则是贪污受贿、徇私舞弊的结果，因此，＂贪污受贿＂和＂枉法裁判＂，＂徇私舞弊＂和＂枉法裁判＂这两项抗诉条件往往在一个案件中同时适用。但实践中还存在这样的情况：审判人员虽然贪污受贿、徇私舞弊，但实体判决没有错误，即＂贪赃、徇私但不枉法＂，在这种情况下，检察机关能否提出抗诉？对此，一种观点认为，＂贪污受贿＂、＂徇私舞弊＂和＂枉法裁判＂是三种不同的违法犯罪行为，都可以构成独立的抗诉理由，只要具备其一，检察机关就应当提出抗诉；另一种观点认为，即使有足够的证据证明审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊等行为，只要实体判决正确，就无抗诉必要。笔者认同第二种观点，抗诉的目的在于维护司法公正，如果审判人员的受贿、徇私行为并未导致枉法裁判，对于其贪赃违纪行为可以通过其他途径处理，不属抗诉监督范围。