基于委托代理视角的国有资本经营预算制度完善
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王峰娟+张瑶
摘要：文章基于委托-代理的角度，从国有资本经营预算委托代理关系链条所带来的委托人和代理人目标函数背离入手，对国有资本经营预算中可能存在的道德风险、逆向选择及共谋行为等进行了具体的分析，并分别从激励与约束机制的角度提出了对于完善我国国有资本经营预算制度的一些建议。
关键词：国有资本经营预算 委托代理 激励约束
一、引言
1949年以来，我国对于政府与国有企业之间分配关系的探索和改革从未停歇，并先后历经＂政企合一＂高度集权时期（1949—1977年）、＂扩权让利＂时期（1978—1985年）、＂两权分离＂时期（1986—1992年）、＂政企分开＂时期（1993—2002年）和＂政资分开＂时期（2003—目前）。2007年发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的的意见》（国发[2007]26号）（以下简称《意见》）使国有资本经营预算制度正式建立，终结了长达13年对国有企业只征税不分红的制度，也使政府与国有企业之间分配关系改革迈进了一大步。
然而自国有资本经营预算制度正式实施至今的近九年时间里，社会各界对其的争议和探讨也从未停止，不同的声音主要表现在国有资本经营预算的定位、政策功能、编制原则、编制主体、收入管理、支出管理等方面。而理论界认为当前现行的国有资本经营预算制度存在的问题主要集中在收益范围和比例、支出的投放领域和主要形式以及制度的不够健全上，这也为国有企业资本经营预算研究提供了一个方向，或者说这些问题正是当前在理论上亟待解决的。
《意见》中对国有资本经营预算的定义为：＂国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分＂。据此定义，国有资本经营预算的实施主体为国家（即所有者或者说是委托人），其所要取得的国有资本收益来自于经营者或者说是代理人的经营，这一过程体现了一种委托-代理关系，并且国有资本经营预算中的委托代理关系并非简单的单层关系，而是复杂的多级关系。
本文正是希望从这种复杂的委托代理关系出发，根据激励-约束机制提出可能的解决措施，以期能够完善我国现有的国有资本经营预算制度。
二、委托-代理理论与国有资本经营预算
20世纪60—70年代，Wilson（1968）、Ross（1973）、Mirrless（1974）等从＂黑匣子＂中深入到企业内部组织的研究中，创立并发展了委托代理理论。在现代经济学中，委托代理关系被看作是一种契约，它指的是一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者即委托人，被授权者即代理人。由于委托人和代理人是两个有着不同目标函数的主体，且存在信息不对称，使得委托人对代理人背离其目标函数的行为难以监督，进而容易发生代理人损害委托人利益的情形。委托代理理论的核心就是研究在利益冲突和信息不对称下，委托人如何设计出最优契约来激励代理人（Sappington，1991）。现在，该理论也常被用来探讨国有企业中所有权与经营权分离的问题。
显而易见，国有资本经营预算中也同样存在多层次的委托代理關系。对于我国而言，国有资本为全民所有，作为终极所有权人的全民也是初始委托人。然而，让全民来直接管理国有资本是不现实的，因此通过全国人民代表大会将国有资本委托给各级政府来经营和管理，各级政府又通过其设立的国有资产监督管理机构将国有资本授权给国有企业集团（或国有资本运营公司），最终国有资本运营公司又将国有资本委托给国有企业经营，至此，国有企业成为最终代理人。如此多层次的代理链条，加深了各级间的信息不对称程度，必然引发代理问题；同时，链条的中间层级既有代理人又是委托人的双重身份，易于引起共谋行为和腐败问题。同时，终极所有者虚位也在很大程度上使委托代理关系中的不确定性提高，代理人偏离委托人目标的可能性和风险增大。基于此，必须建立行之有效的国有资本经营预算监督及评价制度，来缓解信息不对称问题。此外，从委托代理角度来看，实行国有资本经营预算制度，也可以减少管理者可支付的现金流，进而有效抑制国有企业的过度投资和缓解代理问题。
三、委托代理问题在国有资本经营预算中的具体表现
《意见》表明我国现行的国有资本经营预算是一种收支预算，下面主要围绕国有资本收入管理、支出管理以及预算的编制、审批、执行和评价的过程进行。
（一）收支管理
1.收入范围。根据《意见》，国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业，下同）上交的国有资本收益，主要包括五类：一是国有独资企业按规定上交国家的利润；二是国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息；三是企业国有产权（含国有股份）转让收入；四是国有独资企业清算收入（扣除清算费用），以及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；五是其他收入。国有企业的管理者作为国有资本的终极代理人，与国有资本的委托人的利益显然并不一致，与上交国有资本收益而言，将更多的收益留存于企业对它们而言有以下益处：一是控制更多的资源有利于增加管理者的控制权，一方面在心理需求上迎合了个人追求更大权力的欲望，另一方面增加了他们对资金的自由裁量权。二是拥有更多的自由现金流为管理者通过追求更大的投资规模（可能是扭曲的过度投资）来达到追求个人利益的目的提供了客观能力。三是为管理者增加在职消费提供可能。
以上分析说明了作为理性经济人的国有企业管理者有动机最大化留存于其所控制企业中的国有资本经营收益。而《意见》中所规定的国有资本收益范围为实现这种动机提供了可能，这是因为：国有资本经营收益主要针对的是国有独资企业，明确了其分红比例，而对国有参股、控股企业仅征收股利、股息，并未进行有效规制。一方面，我国目前的国有独资企业大多为大型的企业集团，经过多年的改制，其核心资产多集中于集团旗下的上市公司，在国有资本经营预算要求身为母公司的企业集团上缴利润，企业集团往往会基于自身利益做出逆向选择——将更多的利润留存于由国家间接控股的其旗下的上市公司，以此来增加留在整个企业集团的利润。另一方面，我国上市公司的分红比例普遍较低，因此国有参股、控股企业在很大程度上可能也会因为代理问题的存在，而不分红或少分红，这直接导致了我国国有资本经营收益中来自于这一部分的数额很少。
2.收益收取比例。根据财政部网站上发布的《关于2016年中央国有资本经营预算的说明》，我国现行国有资本经营收益收取比例划分为五类，分别为烟草企业（25%）、资源型企业（20%）、一般竞争企业（15%），军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中央文化企业和中央部门所属企业（10%）以及政策性企业（免交）。Jensen（1986）的自由现金流假说指出，由于扩大企业投资规模会增加经理人可控制的资源，其在职消费与公司规模呈正相关，经理人有通过少支付现金股利而将更多留存利润进行过度投资的动机。以往研究也表明，委托代理问题是国有企业进行不合理扩张的直接原因之一，而 魏明海和柳建华（2007）等研究指出支付现金股利可以减少经理人可支配现金流，从而抑制国有上市公司的过度投资。王佳杰等（2014）研究表明进一步提高国企分红比例，有利于抑制国有企业过度投资，现有的国有资本预算制度无助于提升国有资金配置水平，这说明目前收益收取比例还不足以达到减少国企投资过度的作用。
3.支出方向。《意见》指出我国国有资本经营预算的支出范围主要包括：一是资本性支出（根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要安排）。二是费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等方面）。三是其他支出。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要将国有资本经营预算更多用于保障和改善民生。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号）中又提出国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。根据上述文件，《关于2016年中央国有资本经营预算的说明》要求2016年中央国有资本经营预算除继续加大调入一般公共预算用于保障和改善民生支出力度外，优先用于解决国有企业历史遗留问题。
从下页表可以看出，我国中央国有资本经营预算支出安排中调入一般公共预算用于保障和改善民生支出在绝对数与相对数都在不断快速增长，然而占比仍旧不足20%。根据对于国有资本预算委托代理关系链的分析，我国的国有资本管理存在着终极所有权人虚位的现象，虽然全民共同管理并不现实，但是激励全民形成所有者意识进行监督是可行的。现有的国有资本预算支出范围中能够直接惠及全民的支出比例仍无法充分引导终极所有者进行监督，难以缓解代理问题。
（二）预算过程管理
曹艳杰（2010）对我国部门预算中的委托代理问题进行了分析，指出了我国部门预算中可能存在的共谋和腐败问题，同样国有资本经营预算也会存在上述问题。
根据赵文华等（1998）对共谋行为内涵的界定，国有资本经营预算中可能存在的共谋是在这样一个具有委托代理关系的系統内，在国有资本编制、审批、执行和评价的过程中国有企业、国资委、财政部等相关代理人之间除了与初始代理人（全体人民）形成主契约外，他们之间也可能会为了自身的利益而达成私下协议，这种私下协议称之为子契约。以预算支出为例，如果相关审批部门与支出申请部门之间达成共谋，给申请部门审批超出合理范畴的预算，同时自身的效用得以增加，这种共谋可以提升所有共谋者的效用状态，可是这是以违反与全体人民之间的主契约为代价的。同理，该共谋行为存在于国有资本经营预算的各个环节，并且常常伴随着腐败问题。
四、基于激励-约束机制对于完善国有资本经营预算的建议
Kiewiet and McCnbbins（1991）提出了以下四种克服代理问题的方法，第一是在契约设计上明确界定权利义务、责任范围等；第二是事先筛选代理人；第三是要求监督及定期报告；第四是在制度上的制衡。本文结合以上方法和第三部分的分析，分别从激励与约束的角度提出一些完善我国国有资本经营预算的建议。
（一）激励机制
1.继续加大民生领域预算支出。作为国有资本的终极所有权人，社会公众从法理上也应为该收益受益人，将预算支出范围更多的向能够惠及民生的领域倾斜，符合所有权理论＂取之于民，用之于民＂的要求。特别是那些资源垄断型的企业，他们所获得的收益很大程度上都是基于本该属于全民的稀缺资源，因此，这些企业应该在更大程度上使收益改善民生。同时，所有者缺位是我国国有资本经营预算中一大问题，如果能够使全民切实感受到自身效用增加，他们也会对此更为关注，激励他们进行监督，缓解所有者缺位情况。
2.构建更为合理的评价体系和制度。通过引入合理的评价体系和制度，特别是对各级代理人引入预算编制、审批、执行等的绩效考评制度，使预算的情况和相关责任人的绩效工资和晋升评价体系挂钩，这样一方面使代理人获得一定的物质激励，另一方面也是对代理人职业生涯发展的驱动，更加合理和完善的评价体系可以激烈代理人更好的为委托人服务。
（二）约束机制
1.扩大收益范围，提高收取比例。从自由现金流假说的角度，减少代理人手中的资金，可以约束代理人的行为，减少代理成本，并缓解过度投资问题。当前我国国有资本经营预算的收益主要集中在国有独资公司的利润上，对参股和控股的公司仅获取股息和红利，这样容易引起国有独资公司雪藏利润。同时，没有对参股和控股上市公司的分红进行强制要求，将更多的利润留存于这些企业，不利于控制代理问题，也损害了国家利益，因此应该在保证其他股东利益不受侵害的前提下，对含国有股份上市公司的分红作一些合理的要求，扩大国有资本经营预算的收益范围。此外，提高国有资本经营预算的收取比例也可以减少代理人能够支配的现金流，约束他们的行为，减少代理成本。
2.出台更为详尽的制度手册。中央和地方各国有资本经营预算相关部门，应该分别结合自身实际情况，理顺各级预算相关部门之间的权责界限，建立科学细致的预算支出标准，规范预算编制、审批、执行、调整和决算流程，最大限度上弱化在国有资本经营预算的过程中代理人的主观职能，用更为严谨的制度取代各级代理人的作用，使预算全过程制度化、流程化，控制过程中的弹性和自由裁量权，特别是预算审批过程的寻租空间，以此来达到更好的实现国有资本经营预算目标的目的。
3.构建更为严格有效的监督体系。该体系应该包括事前监督、事中监督和事后监督，加强信息公开，最大程度上降低腐败与寻租可能性，同时也要加大代理人违约的成本，从双方面降低代理人做出损害委托人利益的行为。此外，还可以结合我国当前正在进行的混合所有制改革，在保证国有资产不会流失的前提下，引入一定的民营股份，让它们共同进行监督。也可以在保证能够将经营风险限制在可控的范围的前提下，适度负债，一方面利用负债的杠杆效应，另一方面利用债权人进行外部监督，降低代理成本。
参考文献：
[1]曹艳杰.基于委托代理模型的部门预算道德风险研究[J].财政研究，2010，（11）.
[2]陈少晖，朱珍.国有上市公司利润分配与国有资本经营预算的建构——以钢铁行业为例[J].东南学术，2011，（6）.