农村承包土地经营权抵押贷款发展困境与对策
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管梦倩 赵娇娇 刘佳莹
【摘 要】在深入推进农村承包土地经营权抵押贷款试点的背景下，本研究以南京市高淳区农村承包土地经营权抵押贷款的运作情况为研究对象，通过文献分析、问卷调查和实地调研，了解并分析农地经营权抵押贷款运作现状，找出其农地经营权抵押贷款发展困境并提出可行性建议，对促进农地经营权抵押贷款的进一步发展和有效盘活农村资源产生一定的理论价值和借鉴意义。
【关键词】农地经营权抵押贷款；困境
一、引言
随着国家的经济发展，政府已经逐步将目光转移到＂三农＂问题上，而传统农业完成的资本积累不够，现代农业的发展存在资金短缺和融资困难的问题，政府为了解决这方面的难题，2014年中央一号文件提出＂在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构贷款＂。2015年国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），赋予农村土地经营权融资的功能。党的十八届三中全会明确提出开展试点区，2016年、2017年，2018年中央一号文件均有关于农村承包土地经营权抵押贷款的指导意见出台。
本文通过对南京市高淳区的农户与银行等相关金融服务机构展开调查研究，将土地经营权抵押贷款的提供者和接受者均纳入我们的分析范围之内，研究南京市高淳区试点地农地经营权抵押贷款发展情况，了解目前发展困境，并对地方政府的相关经济政策的制定有一定的帮助，由此真正做到心系民生，惠及＂三农＂。
二、文献综述
（一）农地经营权抵押贷款必要性的研究
关于农地经营权抵押贷款开展的必要性学者们存在着不同意见。反对方认为由于我国目前没有良好的社会保障体系和失业保障体系，所以土地承包经营权担负更多的是社会保障职能和失业保障职能，要先保证公平在兼顾效率，以效率为中心的制度需要在土地的主要功能不再是基本福利保障的条件下才可能实现。陈锡文（2010）明确指出农地经营权抵押贷款存在潜在风险，极力反对该项业务在全国普遍推广，并且批评了农地经营权抵押贷款运作过程中存在的对农民不公平行为。另一方面，罗剑朝（2005）认为农地抵押贷款业务的开展能够更好地为农业生产提供充足的资金保证。肖诗顺等（2010）指出开展土地经营权抵押贷款业务是缓解农业生产所需资金压力的好的模式，开展农村土地承包经营权抵押贷款势在必行。
（二）农地经营权抵押贷款可行性研究
从社会政策以及法理方面，王文军等（2011）认为《物权法》的立法精神为允许土地经营权融资抵押贷款预留了一定活动空间，使得我国农村在社会保障机制尚未全面建构的形势下开展土地经营权抵押融资成为可能。从农村土地产权的视角，肖诗顺等（2010）指出我国农村土地已经完全具备了部分排他性、可分割性及相对的流转性等产权特性。从土地保障功能来看，黎翠梅（2007）认为目前我国农村土地的基本生活保障功能正在不断弱化、不同区域间存在着很大差异，这一现状为我国试点土地经营权抵押贷款业务提供了可行性。
（三）综述
开展土地经营权抵押贷款业务可以缓解农业生产所需资金瓶颈，缓冲银行贷款风险，扩大农民可抵押财产范围，是必要的并且可行的。但试点工作并未达到预期的成效，由已有文献可知，目前存在问题妨碍着土地经营权抵押贷款的发展，这些问题急需解决。故本文以高淳区为例研究发展困境并提出相关建议。
三、高淳区农地经营权抵押贷款开展现状与困境研究
（一）试点区农地经营权抵押贷款发放情况
经查阅相关资料得知，截至2018年4月，高淳区作为全國试点县已办理28笔抵押贷款，贷款金额为14440万元。如下表所示：
高淳区农地经营权抵押融资情况
按抵押贷款笔数排序，高淳区在江苏省各地区中排名第18；按贷款金额排序，高淳区在江苏省各地区中排名第6。作为试点区，高淳区的贷款发放情况不并理想。
1.遏制农户参与农地经营权抵押贷款的原因分析
根据以上调查，30户未做过农地经营权抵押贷款的大农户意愿分析时发现23户大农户对农地经营权的抵押贷款意愿较强，但却未能成功申请抵押贷款，其原因有以下两点：
一是农地经营权抵押贷款对农业经营主体要求较高。相对于目前推广的一些其他的惠农贷款，农地经营权抵押贷款申报注册条件相对较高，对农业经营主体的征信情况、土地效益、承包规模有更高要求，同时还要看农户的借款规模和承包规模、土地效益、租赁期限是否匹配，因此大农户虽对农地经营权抵押贷款的意愿较强，但未能成功申请抵押贷款。
二是农村土地价值不高。深入调查发现，抵押经营地权的稳定性、经营权市场价格是农户是否能成功申请贷款的重要因素。权属关系明晰、稳定、城镇化程度高、市场价值较高的土地更受欢迎。高淳区处于丘陵地带，有效经济作物价值较低，土地市场价值总体不高，这也影响了银行对农地经营权的价值判断，银行对办理贷款持更谨慎的态度，使得绝大多数贷款未能成功办理。
同时，在对30户未做过农地经营权抵押贷款的大农户意愿分析时发现有7户不愿意进行农地经营权的抵押贷款，原因主要有以下两点。
第一，大农户经营规模较小，所需贷款金额较低，可以通过银行提供的信用或担保贷款以及民间信贷满足资金要求。
第二，贷款利率较高，没有相应贴息政策支持。与最低执行基准利率以及享受政府贴息政策的一些惠农贷款相比，农地经营权抵押贷款合同利率是基准利率上浮20%-40%，贷款利率相对较高，成本较大，降低农户对该贷款需求。
2.已做过农地经营权抵押贷款的大农户满意度不高的原因
对农地经营权抵押贷款不满意的原因
通过满意度调查发现，大农户办理过农地经营权抵押贷款后满意度并不高。具体原因分析如下：
第一，针对抵押物评估价格与理想价格存在差异，大农户对农地经营权抵押贷款有较大的需求，但实际获得的贷款额度与自己理想中的贷款额度存在差异，资金缺口不能满足，对抵押物价值评估机制信服程度较低。
第二，贷款办理手续复杂。在申请农地经营权抵押贷款过程中，先要对抵押人进行信用评级、授信，然后进行借款申请，即需要到银行填写农地经营权抵押登记申请表基本情况，根据申请表，抵押人需要到各个机构完成表中签字盖章要求。在完成相关申请表签字盖章要求的过程中，经过了受理与调查、风险评价、贷款审批，合同签订等多项步骤，过程涉及到银行、村委会、农村产权交易机构等多个部门，办理手续复杂，农户需要花费较多时间与精力。
通过对未办理和已经办理过的大农户进行意愿，满意度等调查可以看出，农户虽对农地经营权抵押贷款的意愿较强，但大多数农户未能成功申请贷款，而办理过该业务的农户对抵押贷款的满意度并不高。在此过程中，我们发现银行作为抵押权人对农户贷款意愿与满意度有较大影响，因此我们接下来将从商业银行的角度来对农村土地承包经营权抵押贷款进行供给分析。
（二）商业银行视角下对农村土地承包经营权抵押贷款的供给分析
我们走访调查了南京市高淳区淳溪镇、漆桥镇、桠溪镇、东坝镇、砖墙镇的18家涉农银行，包括各镇中国农业银行支行、中国银行支行、江苏省高淳农村商业银行支行、中国邮政储蓄银行支行等，其中未办理过农地经营权抵押贷款业务的银行有12家，办理过农地经营权抵押贷款业务的银行有6家，办理过的业务数量均较少，平均只有1-3笔。我们对来自18家银行的35位信贷员进行了采访，其中24位来自于未办理过农地经营权抵押贷款业务的银行，11位来自于办理过农地经营权抵押贷款业务的银行。
1.商业银行开展农村土地承包经营权抵押贷款意愿较弱
办理过该业务的银行信贷员中，有36%贷款供给意愿较强，64%贷款供给意愿较弱，整体对发放农地经营权抵押贷款的意愿相对较弱。未办理过相关业务的银行信贷员中，有25%贷款供给意愿较强，75%的贷款供给意愿较弱，整体对发放农地经营权抵押贷款的意愿相对较弱。
综合来看，29%的信贷员贷款供给意愿较强，71%的信贷员贷款供给意愿较弱，各银行发放农地经营权抵押贷款的意愿普遍较弱。
2.遏制商业银行开展农地经营权抵押贷款业务的原因
（1）抵押物价值不高且估值难度较大
信贷员对农地经营权抵押价值看法
如表所示，52%的信贷员认为农村土地价值不高，并不满足抵押品需要；31.4%的信贷员认为土地估值较为困难，仅28.6%的信贷员认为土地估值较容易。
农地承包经营权价值评估的依据主要是每亩年净收益、承包面积和剩余承包期限，因此土地价值是价值评估的重要因素。高淳区大部分处于丘陵地带，经济效益高的经济作物并不多，种植生产效率也較低，土地价值总体不高。同时农业属于弱势产业，抵御自然灾害和市场风险能力较弱，这些风险会直接影响土地的价值，进而影响银行对农地经营权的价值判断。
信贷员普遍认为农地估值困难的主要原因是是农地的市场价格难以确定。农地的位置、优良程度和种类都会对农地的市场价格产生影响。农地所处位置不同、贫瘠与肥沃程度不同、农地种类难以判断，都会导致农地价格评估难度增大。同时，信贷员指出目前高淳农地经营权的抵押物价值主要由第三方评估机构评估得出或由银行和借款人协商，总体上缺乏专业的评估机构，评估方法也缺乏相对统一科学的评价标准，这也是导致农地估值困难的重要因素。
（2）农地经营权抵押贷款处置变现难度大
农地经营权的流转市场并不像房地产市场一样活跃，当不良产生再通过村委会再挂牌找承包户承接的难度较大。同时，抵押农地的经营权通过相关部门协调处置时，多数由村委会主导，银行难以有效介入再流转的价格决定、承接人的选择等重要处置环节，处置收益难以保障；通过法律诉讼手段耗时耗力，胜诉后的结果往往难以执行，流转处置难度较大。土地具备基本生活保障功能，是农户赖以生存的资源，当发生不良，土地经营权的收回、处置困难。土地承包通常以十年为一个租期，租金一次性付清，当出现不良情况时，租赁时间还未到达，后续处理金额难以确定。
综合分析大农户和商业银行对农地经营权抵押贷款的需求和供给，总结得出农地经营权抵押贷款发展困境主要为抵押物变现处置难度大、风险集中且控制难度大、价值评估机制仍需进一步完善、政府扶持力度较小，抵押贷款手续办理复杂等。
四、政策建议
为了更好地在南京市高淳区推动农村土地承包经营权抵押贷款业务，我们结合本研究分析结果提出以下政策建议：
第一，完善价值评估机制。建议政府部门主导建立完善科学的评估体系，培养专业资质评估人员，科学量化评估指标。促进参与交易的农地经营权合理定价，维护银行和借款人的合法权益。经过调研发现，农地经营权后续价值难以确定是制约发展的重要原因，通过建立科学评估体系，减少变现处置金额的不确定性，减少商业银行的顾虑。
第二，健全风险分担机制。设立与农地经营权抵押贷款相匹配的专业担保机构提供担保，使农村土地经营权流转体系得以真正完善。加大保险支持力度，探索增设农业保险险种，并通过发展针对农地经营权抵押的小额信贷保证保险品种和业务，缓释贷款风险。
第三，完善信用体系建设。加快推进征信系统建设及配套信息电子化数据库建设，逐步建立数据库共享机制，实现数据的实时更新，动态管理每单位的授信上限，简化申贷手续，优化审贷流程，提高工作效率。
第四，加大财政支持力度。健全风险补偿基金运行机制，通过财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制，从财政上对办理农村土地承包经营权抵押贷款业务的商业银行以一定的比例进行的风险补偿，实现政府与放款银行风险分担，增加金融机构信贷投放的积极性。加大财税支持力度，对农地经营权抵押贷款业务在税收方面给予优惠，减轻农户生产经营的财务成本。
【参考文献】
[1]靳聿轩，王志彬，张雷刚，朱杰亮，任章成.农户农地经营权抵押贷款意愿影响因素研究——以山东省沂水县为例[J].江苏农业科学，2012，40（10）：411-413.
[2]邓科.土地能保障农民什么[J].中外房地产导报，2001（19）：22-23.