基层国库与地方财政部门对账难问题的分析与思考
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【摘要】 在人民银行经理国库的制度安排下，财政部门是国库资金的收支决策者，人民银行是这一决策的执行者，两者间的账务核对是国库资金核算的一项重要的基础工作，是确保国库资金账务一致和存放安全的有效途径。而基层普遍存在着国库与财政对账难问题，对国库资金的安全运转构成威胁。文章通过实地调查对基层国库与地方财政部门对账难问题进行分析，探讨造成这一现状的原因，并有针对性地提出对策建议。
【关键词】 国库资金;账务核对;分析;思考
【中图分类号】 F812 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）23-0081-03
按照《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》的规定，为了正确反映预算收支执行情况，国库应与财政部门严格遵守预算收支对账制度进行账务核对，以体现财政与国库之间相互监督、相互制约的国库管理制度安排。而从基层国库对账情况及实地调查情况来看，制度适用性不强、对账协调度不够、核算差异客观存在等多种原因共同造成了国库与财政部门之间对账难的现状。破解基层国库与财政部门对账难问题，对促进国库资金安全运转和国库管理规范高效具有十分重要的意义。
一、基层国库与财政对账现状
按照国库账务核对工作有关规定1，国库对账包括：国库与财政部门和征收机关对账、国库与集中支付代理银行对账、国库上下级之间对账、国库内部对账等。以湖北省A市为例，A市各级国库与地方财政部门分账户核对财政库存、分科目分级次进行财政部门作为征收机关的预算收入（包括预算收入退付）对账，分别进行了日对账、月度对账、面对面对账及年度对账。
（一）日对账。营业终了次日，各国库将各级预算收入日报表、预算支出日报表和财政库存日报表打印盖章后交同级地方财政部门自行核对。地方财政部门在领取国库报表后进行数据核对，着重核对库存余额变化情况。
（二）月度对账。月度终了，各国库于次月3个工作日内将一式两份各级预算收入对账月报表、预算收入退库月报表、预算支出月报表、地方财政库款账户月度分户账等对账资料交同级地方财政部门进行核对。地方财政部门在收到后3个工作日内核对完毕，按要求在一份对账资料上签署相关内容并签章后返回人民银行国库。
（三）面对面对账。由各国库作为对账召集人，组织地方财政部门对账人员携带本单位特定期间的预算收支账表及相关资料进行＂面对面＂现场对账。现场集中面对面对账核对无误后，在对账资料上签署相关内容并签章。通常，每年至少进行1次面对面对账。
（四）年度对账。年度终了，各国库于年终决算结束后3个工作日内将一式两份预算收入年报表、预算收入退库年报表、预算支出年报表、地方财政库存日报表等对账资料交地方财政部门对账。地方财政部门在收到后3个工作日内核对完毕，按要求在一份对账资料上签署相关内容并签章后返回人民银行国库。
二、对账难的具体表现
从上述基本做法来看，基层国库与地方财政部门进行账务核对有明确的制度规定，兩部门也按照制度规定进行了相应的对账操作，并履行了合规的对账手续，表面上看对账制度执行良好、对账资料齐全完整。而据调查发现，这一表象背后却隐藏着基层国库与地方财政部门账务难以核对的现实。
（一）工作认识难以同步。在国库对账中，国库与财政处于平等的地位，应互相核对、相互监督，及时发现和纠正预算收支中的偏差和错误，共同确保预算收支数据的准确、完整。而对A市辖内8家财政部门的8名对账人员的调查发现，国库对账工作没有得到应有的重视，其中87.5%的调查对象表示由于财政账务要以国库报表为依据进行录入，因此对账与不对账没有区别;62.5%的调查对象认为国库对账自上而下都是由人民银行牵头制定制度并发文，因而认为对账是人民银行国库单方面的工作，财政部门只需协助配合完成签署意见和盖章即可。
（二）日对账制度难以落实。目前，基层国库与地方财政部门日对账基本上是手工、电子两种方式并存。在实现了地方横向联网的地区，国库每日将入库数据及报表传至横向联网系统，参与横向联网系统的财政部门即可自行下载数据自行核对，对于是否下载数据进行核对，国库无法掌握，系统也没有进行对账工作及对账结果登记方面的提示;没有参与横向联网系统的财政部门则依靠传统的前往国库领取报表后自行记账、自行核对，对于财政部门能否及时领取回单进行日终数据核对，国库无法控制。以A市为例，国库与财政部门采用手工方式进行日对账，国库虽然每日为相应财政部门提供对账报表及单证，但占比高达75%的财政部门无法做到按日取回报表资料进行日终数据核对，因此日对账往往流于形式。
（三）记账方法差异较大难以核对。在记账时间上，国库按照会计制度规定实行序时记账，做到日清月结。而财政部门则实行按月结账，通常每月几次集中领取国库提供的日报表进行账务处理。由于二者时间不同步、间隔久，客观上难以及时发现和更正账务差错，为月中挪用资金、月末平账等不法行为留下了缺口，成为不容忽视的国库资金隐患。在记账口径上，由于国库与财政部门采用不同核算系统核算账务2，许多科目设置不一致，如财政部门在上级指标未下达时将＂暂收（付）＂＂借出（入）财政周转金＂＂与上（下）级往来＂等款项列入＂周转金＂＂往来款项＂等科目进行核算，待年中或年终决算对账单3指标下达后一并调整到位，而国库则未设置上述过渡性科目;国库部门根据制度规定在1100299（补助收入）项下增设中央补助收入、省级补助收入、地市级补助收入、其他转移支付（补助）收入4个目级科目分别反映地方收到的中央、省、地市级、其他补助款，在2300299（拨付补助款）项下增设省拨付补助支出、地方拨付补助支出、其他转移支付（补助）支出等目级科目，以及中央财政往来性收入（支出）、与上级财政往来性收入（支出）、与下级财政往来性收入（支出）等反映上下级财政间资金调拨的科目，与财政专户往来收入（支出）、与预算单位往来收入（支出）等反映国库与商业银行财政专户的资金往来、国库与预算单位资金往来的科目，财政部门均未设置和使用。由于二者核算口径差异很大，导致对账时以＂调拨收入＂＂调拨支出＂为代表的数据无法衔接、难以核对（见表1）。
（四）收支数据难以一一匹配。在预算收入方面，由于财政部门以国库提供的日报表为唯一登账依据，且录入内容为＂一般公共预算收入本级收入＂下各预算科目金额，无法按照《国库会计管理基本规定》要求对本级次以外的其他级次预算收入进行一一核对;而非税收入入库情况则只能依据非税收入财政专户账务资料进行辅助核对，一旦出现非税收入直缴国库的情况则财政部门无依据进行账务核对。在预算支出方面，受国库核算系统数据处理方式制约，以＂3T＂系统⑤为核心的国库信息系统采用较为粗犷的数据处理方式，特别是在集中支付系统未与国库会计数据集中系统（TCBS）实现一点接入的区县，国库在登陆TCBS进行账务处理时无法对集中支付信息进行逐笔明细登记，导致TCBS预算支出报表各科目金额难以与财政部门实际预算支出科目匹配（见表2）。
此外，财政部门较为关注＂国库账上有多少钱＂＂库款余额能不能达到降库存考核要求＂＂预算收入增速情况如何＂＂预算收入质量排名情况＂等问题，因而，对地方财政库款账户和本级次预算收入账务核对的关心程度较高，对其他级次预算收入、预算收入退库及预算支出账务数据则不那么关心，相应对其中部分对账内容不够重视。因此，基层国库与财政部门之间的对账现状是形式到位、实质不足。
三、原因分析
对账是国库与财政部门日常管理国库资金工作的重要内容之一，基层国库与财政部门对账表面化问题势必对国库资金安全构成威胁，同时给各种违法、违规行为打开了方便之门。分析造成这一现状的原因，主要有以下方面：
（一）对账制度适用性不强。从内容上看，对账制度的制定尚未形成对账各方一致认可的工作机制和对账程序，也未充分考虑国库、财政部门账务核算现状，未科学确定对账方式和对账内容。从操作性上看，现行对账制度多为2011年至2013年制定，而效力最高的由中国人民银行、财政部、国家税务总局联合印发的《国库与财政、征收机关对账办法》发布于1998年，距今已有近30年时间，一些制度规定已经或者逐渐落后于国库业务发展，缺乏指导性。
（二）对账工作协调度不够。在目前的对账工作实践中，国库部门处于主导地位，财政部门处于被动配合地位，缺乏必要的严肃性和谨慎性，往往把对账工作作为例行公事而匆匆签字盖章、疏于核对，导致较难及时发现差错、堵塞隐患。但从对账制度的设立初衷来看，并未授权国库部门组织和协调对账工作，且对账工作并非余额或金额的简单核对，而是在国库资金收支决策者与国库资金收支决策执行者之间形成互相牵制和互相制约，为国库资金的安全增设一道防火墙。可见，目前的对账工作协调机制尚待理顺。
（三）核算差异客观存在。在开展面对面对账的过程中发现国库与财政部门需要核对的预算收支信息量最大，而能够核对的信息量却很少。究其原因，在于目前财政部门所使用的业务系统与国库统计口径差异较大，所使用的核算科目也差异很大，客观上两部门无法便捷、准确地进行账务核对。
（四）对账方式严重滞后。近年来，国库资金核算系统历经多次更新换代，国库资金的入库流程、预算支出清算方式、预算收入的退库业务办理等均发生了巨大的变化，以＂3T＂系统为核心的国库信息系统实现了＂财政收入直达入库，财政支出即時到账＂，国库业务进一步向电子化迈进。而对账作为防范国库资金风险、确保国库资金安全的一道重要关口却依然依靠手工方式进行，工作量大、数据量大、计算量大，很难有效发挥对账工作的业务监督和风险防控功能。特别是在国库业务风险日渐复杂、隐蔽的环境中，对账停留在滞后核对、难以全面核对的阶段，很难实现确保预算资金及时、准确、安全的工作目标。
（五）对账质效管理不严。在责任制建立方面，目前尚未建立对账工作责任制，未对国库、财政部门在对账中的职责进行表述。在监督检查方面，自上而下的国库业务检查始终把对账制度执行情况作为一项重要的、必查的内容，但从检查情况来看，目前的检查还主要停留在查阅对账印鉴片、翻阅对账资料签署内容是否完备等表象，多数检查内容还没有深入到数据的一致性、对账的及时性等方面，也还仅仅是人民银行国库部门接受检查的必查内容。在责任追究方面，现有制度规定，对账中发现问题，应及时查明原因，分清责任，切实处理。这一概括性、纲领性条款较为抽象，未明确对账责任和处罚规定，可操作性不强。
四、对策建议
（一）完善对账制度。根据财税体制改革进程和国库业务发展现状，应修订完善现有国库对账制度，细化对账责任、对账内容、对账程序及对账方法等，制订对账工作标准，细化对账工作流程，全面防范对账风险，同时，增强对账制度对人民银行和财政部门的约束力，使具体从事对账工作有章可循，将国库对账制度作为国库监管的依据，及时纠正业务差错、及早发现揭露案件。
（二）促进沟通协作。将国库对账工作作为实现工作监督制约的重要载体，强化国库、财政双方的财务管理及风险防范能力。通过更多引入面对面对账、国库主动上门对账、定期召开对账联席会议等形式，交换对账制度执行、工作推进中的相关情况，协商处理国库与财政部门对账有关问题，实现对账工作的齐抓共管、共同促进。
（三）统一对账口径。由于短期内国库及财政部门核算差异难以消除，建议调研双方核算口径差异及核算方法差异情况，据此制定专门的对账方法和计算口径，明确对账工作办理方法，解决因科目不一致引发的对账数据不衔接、难核对问题。长期来看，应统一人民银行国库与财政部门账务处理模式，消除或减少差异。
（四）实行电子对账。依托现有国库、财政相关业务系统，打通国库与财政部门的电子化对账通道，由系统自动运行相关计算、自动反馈对账结果，避免对账过程中人为因素可能造成的差错或产生的道德风险，提高对账的准确性和时效性。
（五）健全问责体系。借鉴会计岗位责任制考核相关做法，由国库与财政部门联合对对账单位及相关人员进行对账工作职责履行情况检查与考核，依据考核结果落实相应奖惩措施，加强对账制度执行力。
【主要参考文献】
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[ 2 ] 张彬，许洁.强化基层国库与地方财政对账工作的几点思考[J].金融经济（理论版），2014，（04）.
[ 3 ] 张俪娟.现代支付手段多元化下基层国库对账工作亟待完善[J].黑龙江金融，2012，（03）.