瑶族地区的区域自治问题若干思考
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【摘 要】新形势下，瑶族地区的区域自治制度面临新的现实挑战。本文主要就民族干部的数量问题、瑶族教师的队伍建设问题以及瑶族习惯法与现行法律矛盾的问题，提出思考与看法：在瑶族地区的干部选拔方面，民族因素要逐步让位于人力资本；在教师招聘方面，要优先考虑懂瑶族语言的人才；在习惯法方面，要保持与国家法律的一致性。
【关键词】民族区域自治；干部；教师；习惯法
我国自古以来就是一个多民族国家，各民族在长期的历史进程中共同创造了多元一体的民族国家。但是由于地域辽阔，各民族各地区之间发展不平衡，这就决定了我国必须选择民族区域自治道路。建国60多年来，民族区域自治制度实行使各民族地区发生了翻天覆地的变化。呈现出一片繁荣、昌盛的景象。截至2011年底，全国44个人口较多的少数民族建立了155个自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县（旗）120个。i自一九五一年以来，先后在广西金秀、都安、巴马，湖南江华，广东连南、乳源，云南河口建立了瑶族自治县，八十年代又在广西富川、大化先后建立了瑶族自治县。并且在广西龙胜、防城，广东连山等地建立有瑶族参加的各族自治县。在较小的瑶族聚居地，也相应建立了民族乡。通过民族区域自治政策，瑶族同胞充分实现了当家作主的权利，增进了瑶族与其他各族人民的感情，民族团结也得到了大大的加强。
瑶族是一个有着历史悠久的民族。瑶族的名称，最早出于唐初姚思莲的《梁书·张缵传》＂零陵、衡阳等郡有莫徭蛮者，依山险而居，历政不宾服＂。关于瑶族的来源较为集中的认为是源于＂长沙、武夷蛮＂或＂五溪蛮＂，ii也就是说瑶族的古代＂蛮人＂的后裔。瑶族是我国的南方山居民族，部分居住在石山或半石山地区，少部分居住在丘陵或河谷地带。主要分布在广西、湖南、广东、贵州、江西六省。瑶族有自己的语言，但是没有本民族的文字，一般以本民族的语言作为日常活动的交际工具，由于长期与汉族、壮族等民族杂居、交往，语言受到这些民族的影响，瑶民一般会讲汉语、壮话。
瑶族主要从事农业生产活动，部分地区亦从事林业生产。在长期的劳作中，瑶族形成了自己独特的民族文化、风俗习惯，文学艺术如瑶歌、长鼓舞、狮舞等，生活习俗如男女皆蓄发，舅权婚姻等。瑶医亦是得到许多百姓的肯定。而最受学者喜爱的则是他们的石碑制度——瑶族的习惯法，且掀起了一股＂瑶学＂的潮流。但是现阶段在民族区域自治政策上对于瑶族的研究还是较少，为此，本文拟就瑶族地区的区域自治问题若干思考提出粗浅的看法。
一、瑶族干部的数量问题
《中华人民共和国区域自治法》第二章十七条规定：自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
关于瑶族干部的培养问题，九十年代就已经受到学者的关注，如郭维利在《浅谈广西苗、瑶族干部的培养问题》一文，就指出广西苗、瑶族干部偏少的问题，并且也提出了较为可行的建议。然而经过十几年的发展，这一现象是否有所改观呢？笔者对现阶段都安、富川、大化、金秀、巴马、恭城、河口、江华、乳源、连南几个县的政府主要干部民族进行考证。由于县网站对于干部的信息公布较为简单，因为笔者仅仅选择了县委主要干部的民族信息进行调查。其公布信息见表（挂职领导不列）：
上表除了富川、恭城、乳源、連南外，其他县的县委主要干部民族信息基本可以看到。筛除数据不全的县，最后通过对都安、大化、金秀、巴马、江华各县委瑶族干部在该县委的比例分析，发现这些县的瑶族干部都高于该县瑶族所占人口比例。其中江华县政府瑶族干部超过瑶族所占比例近10%，而巴马甚至超过30%（X代表的民族信息祥的干部，不算在内）。
笔者进一步从政府网站考察江华县委、人大、政府、政协公布的干部民族公布信息，发现县委公布三名（县长放在政府一列）干部民族信息，其中汉族2人，瑶族1人；人大公布三名干部民族，均为瑶族；政协没有公布干部民族信息。从公布的所有干部民族信息来看，瑶族干部所占比例亦是同样超过瑶族人口所占比例。同样从政府网站考察巴马县这些部门公布的干部民族信息，其中县委有3名瑶族干部、人大三名瑶族干部、政协没有瑶族干部，最后发现瑶族干部所占比例为38.5%，亦高于瑶族人口所占比例，约25%。
从九十年代的少数名族干部偏少，到现在的偏多，是否反映了我们过分看重民族的因素，而忽略了才能？现在民族融合加强，在瑶族地区，瑶族干部过于庞大有可能会使得其他少数民族的积极性下降？如广西瑶族地区，同时也活跃着较多的汉、壮族，他们的利益、他们的话语权是否会因为民族的任人制度而受到影响。而另一方面，我们也会陷入深思：在民族自治地区的任人上，到底是民族优先还是才能优先？
笔者认为，在新的历史形势下，我们应该优先考虑才能。因为民族是先赋因素，无法选择，而才能是人力资本，两者虽然都是社会流动的工具，但是在科层制结构中，要求的是任人唯才，量才用人。理性是合理社会流动的保障。才能优先，也即是先赋资本让位于人力资本。
二、瑶族教师的队伍建设
《中华人民共和国区域自治法》第三章二十三条规定：民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。
第三十七条规定：民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。
瑶族基本上居住在较为偏远的山区，也有学者称他们为＂山地民族＂iv。他们居住的环境较差，生产力落后，教育也得不到较好资源支撑发展。建国以来，瑶族地区的基础教育得到较大改善：如广东连南瑶族自治县建国之前，受过教育的瑶族同胞不到1%，建国以后，经过50多年的努力，适龄儿童入学率达99.7%。v又如2009年广西师范大学漓江学院和法学院师生对广西瑶族地区做的调查发现：金秀六架屯、六段村三角吞、白沙村、石地村、六拉村文盲率15%，小学、初中文化65.6%，高中以上文化9.4%；都安下拗乡基本上没有文盲（受调查中60岁以上4人，占10%），小学、初中文化95%，高中文化以上5%。vi
从数据上看，瑶族地区的教育发展确实是取得了很大成绩，但是高中以上文化的人并不高。而且随着＂读书无用论＂的冲击，使得很多家长更愿意把成绩不好孩子的发展过早的放到打工队伍中，这样瑶族地区的教育就陷入了恶性循环。特别是撤点并校以后，部分山区瑶族儿童的教育更令人堪忧，儿童上学更加困难，学习成绩更加难以提高，辍学现象较多。前文已经提到瑶族的日常交流都是以瑶话作为媒介。撤点并校以后，聚集起来的学生，能力差异更加大，教师都是用普通话授课，而瑶族儿童从小接触的是瑶语，对于普通话难以理解，所以在本身学习基础较落后的情况下，又增加了语言障碍，这是瑶族儿童学习较差的主要原因。近些年关于瑶族地区的教育研究也不少，如李霞、郑铁巨、韦祖庆、叶建芳等，他们对瑶族地区的教育状况做了深刻的研究后，提出了宝贵的建议，主要有以下几点：一是增加投资，包括政府的政策以及社会各界的资金、人力的支援；二是改善教师待遇，加强教师培训；三是特殊对待，办民族班。
但是笔者根据以上分析，认为最重要的一点是：增加懂瑶语的教师。只有增加了懂瑶语的教师，才能打破语言的障碍，与瑶族儿童沟通，延长他们学习普通话的时间。笔者对瑶族地区教师的招聘信息发现，许多地区并没有根据本地特点在招聘信息中显示＂少数民族的优越性＂，而是一概而论。对于现在竞争上岗的事业单位招聘制度，许多瑶族地区的有文化青年人处于劣势。教师岗位资源被其他长期接受优秀教育的青年占有，而这些青年大多只是把这个岗位作为跳板，几年以后又跳到更加好的学校任教，使得学校人才不断流失。而本身可以长期驻扎在瑶族地区任教的瑶族青年却难以获得这样的岗位。所以说，一方面适合的人才得不到充分利用，另一方面不适合的人才又长期侵占着资源，使得教师队伍总是难以组建，难以形成适合本民族、本地区发展的教师队伍。因此在招聘当地教师的时候，需要考虑＂优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收＂，以便＂培养各少数民族专业人才＂。
三、瑶族习惯法与现行法律矛盾的问题
《中华人民共和国区域自治法》第三章第十九条规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
瑶族各自治县于八十年代末九十年代初均建立了自治条例，但是真正更加贴近当地百姓生活的还是习惯法。瑶族在千百年的发展进程中，创造了绚丽的民族文化，其中习惯法则是瑶族文化的精髓。在中国的熟人社会圈里面，习惯法以其独特魅力，在少数民族地区发挥着至关重要的作用——不仅在生产、生活中发挥作用，而且在维护民族地区的社会秩序、人际关系，维护瑶族共同利益发挥着重大作用。
瑶族习惯法通过罚款、没收家产、死刑等手段来实行其权威。范围涵盖民事、刑事、婚姻、财产、家庭等方面具体翔实的条例。许多少数民族的习惯法是约定俗成、口头相传的不成文的，但是瑶族到了明代就出现了有文字记载的习惯法vii。瑶族习惯法由民众共同协商，认定后用汉字记录在石碑、木板和砂纸上，在瑶族内部流传着＂石碑大过天＂的说法，可以说石碑律是瑶族社会的＂准宪法＂。新中国成立以后，习惯法一般由村民小组、村委会来执行，有时候也由石碑头人来执行。即使到现代，法律已经相当完善，但是历练不断修改的石碑律仍然发挥着中流砥柱的作用。周世中著的《广西瑶族习惯法和瑶族聚居地和谐社会的建设》一书中，2006年对广西金秀瑶族自治县六架屯做的调查發现：
六架屯，在回答是否知道新石碑这个问题时，有79.2%的村民选择了＂是＂；并且在知道新石碑的人当中，有37.5%的人对新石碑的内容＂非常清楚＂，33.3%的人大概知道新石碑的内容；78.3%的人认为该村新石碑上规定的条款＂仍然在发挥着作用＂；在回答＂你认为新石碑这种形式是否该保存下去＂时，该村87.5%的村民选择了＂应该＂；在回答＂如果发生纠纷时，采取的解决方式＂这一问题，仅有8.8%的村民选择了＂上法庭＂，29.4%的村民选择＂私下处理＂，其余的村民选择找＂屯长或头人解决＂。因此从调查问卷来看，在发生纠纷时村民更习惯用本村的村规由村中权威进行调节或私下处理。
但是这些年来，随着人们观念的转变，石碑律在某些条例上与法律发生了冲突。如周世中举例村民L偷八角事件，反映出现行法律与石碑律的矛盾。中院运用现行法律进行判定，而县法院则尊重石碑律的判罚，认为＂这是一种双方你情我愿的民事行为，L的认罚是一种处分自己权利的行为，并没有违反法律……新石碑的处罚并不是对国家行政处罚权的僭越，而是村民在自我管理、自我约束过程中的一种合法民事约定。＂又如，吃石碑饭的规定，与现行法律保护合法的个人财产相冲突。笔者认为，现行的石碑律是经过本村集体协商的结果，倘若村民认为存在不合理的地方，是可以自行协商修改的，这正好反映了自主权的灵活性。诸如没收家产、逐出村寨、肉刑、死刑等方式应该废除，让位给国家法律；而诸如对于偷盗等行为的惩罚，可以保存原有的调节机制，吃石碑饭的程度可以减轻，这样既尊重了原有的传统文化，也起到了惩戒的作。习惯法也是一种理性行为，与国家法律的目的是统一的，只是手段有所差别，习惯法经过不断的丰富、修改，终究会完全达到与国家法律统一的地步。
注释：
i 王允武.民族区域自治制度运行：实效、困境与创新【J】.中央名族大学学报（哲学社会科学版），2014（3）.
ii 瑶族简史编写组.瑶族简史【M】.南宁：广西民族出版社，1983.
iii http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c4b0bde01000714.html
iv 玉石阶，推进教育公平 和谐发展瑶族教育【J】.广西民族研究，2009（2）.
v 同上.
vi 周世中等著，广西瑶族习惯法和瑶族聚居地和谐社会的建设【M】.桂林：广西师范大学出版社，2013.
vii 覃主元、刘晓聪著，瑶族习惯法与社区控制和法治秩序构建【M】，北京：民族出版社，2014.
【参考文献】
[1]王允武.民族区域自治制度运行：实效、困境与创新[J].中央名族大学学报（哲学社会科学版），2014（3）.
[2]玉石阶，推进教育公平 和谐发展瑶族教育[J].广西民族研究，2009（2）.
[3]周世中等著，广西瑶族习惯法和瑶族聚居地和谐社会的建设[M].桂林：广西师范大学出版社，2013.
[4]覃主元、刘晓聪著，瑶族习惯法与社区控制和法治秩序构建[M]，北京：民族出版社，2014.