论检察机关对行政执法监督的新问题与新路径

　　摘要：如何破解食品监管渎职罪的法律适用难题，最大限度发挥检察机关对行政机关在食品安全监管领域行政执法监督的效力，显得尤为重要。
　　关键词：行政执法；检察监督；食品监管渎职罪
　　一、食品监管执法检察监督的必要性
　　检察机关作为专门法律监督机关，承担着对行政执法行为的监督作用，这既是对中国当前宪政体制的实际落实，也是法律监督本意的回归。在监督食品安全行政执法领域，检察机关作为食品监管体系的主要监督主体之一，肩负着依法打击各类食品安全监管渎职犯罪，有效参与食品安全社会管理的重要职能。各级政府及其相关职能部门对食品各个环节的安全性进行行政执法监管，检察机关则是对其监管的监督。目前，我国食品安全监管现状令人堪忧，食品监管者不作为、乱作为的现象依然严重，伴随其中的往往是权钱交易等深层次的社会问题。然而，负有食品安全监管职责的公职人员受到刑事处罚的人数远远少于受刑事处罚的生产者和销售者，食品安全监管者作为＂守门人＂，在履行监管职责时的＂缺失＂，已成为食品安全犯罪案件多发的重要原因。
　　二、食品监管渎职罪的法律适用难题
　　（一）发现食品监管渎职犯罪线索难
　　发现食品监管渎职犯罪线索是检察机关对食品安全监管者行政执法监督的关键一环，但是，从检察机关查办食品监管渎职犯罪实践中来看，不难发现检察机关查处此类案件一般以食品安全普通刑事案件的成立为前提，即＂原案要成立，方可从原案中深挖食品监管渎职线索＂。涉嫌食品监管渎职线索主要来源于群众举报、媒体报道、食品监管行政机关通报、公安机关查处食品安全普通刑事案件移交，而对于检察机关而言，获取这些线索具有一定的被动性和滞后性，直接致使食品安全监管渎职犯罪线索发现难。
　　（二）确定食品监管渎职犯罪主体难
　　我国食品监管模式以分段监管为主、品种监管为辅，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生行政部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。除上述监管主体之外，还有渔业、畜牧业、环境保护、商检、动植物检验检疫等部门。如此繁多的监管主体，在具体监管环节中，都依据自己部门规章、制度进行行政执法，难免出现监管职责不清，监管权力交叉、重叠，甚至出现＂监管真空＂。食品从农田到餐桌，要经过诸多食品安全监管部门的监控，如果出现食品安全问题，从纷繁复杂的食品监管链条中，查明具体监管部门的履行职责情况，明确监管人员的监管责任就变得尤为困难。这种分段监管、多头执法的现状，在一定程度上制约了检察机关对食品安全監管者行政执法的监督，因而食品安全问题频发，违法犯罪活动屡禁不止。
　　（三）认定食品监管渎职犯罪后果难
　　首先，食品安全危害后果一般表现为食源性疾患，食源性疾患潜伏期较长，短时间内很难发现危害后果，食品产业链长，往往跨越很多地区，食品消费者人数范围很难确定，危害后果证据难以收集，危害后果难以确定。
　　其次，《刑法修正案（八）》确立的关于食品监管渎职的新罪名＂食品监管渎职罪＂已适用两年多，但是效果远远未达到预期。据媒体网络报道，全国各地鲜有涉嫌食品安全监管渎职罪案例的出现，这与食品安全事故频发形成了强烈反差。许多承办相关食品安全监管渎职案件的基层检察机关反映，由于该罪立案标准不明确、入罪门槛较高，在实际适用中大打折扣。分析食品监管渎职罪，其法定情节为＂发生重大食品安全事故＂或＂造成其他严重后果＂，表述较为模糊，现行法律和司法解释没有具体的量化标准可供司法实践参考。对于是否构成重大食品安全事故，＂司法实践中可能有参照《国家重大食品安全事故应急预案》和《工商行政管理系统流通环节重大食品安全事故应急预案》规定的相关标准来认定＂，笔者认为此做法不可取，原因一：食品监管渎职罪由《刑法修正案（八）》予以规定，而上述两个《应急预案》分别属于行政法规和部门规章，在效力等级上，明显不相对应；原因二：若参照两个《应急预案》进行认定，必然默许政府部门有确定＂罪与非罪＂的标准，这严重违背法理。
　　三、食品监管渎职犯罪法律适用探索
　　（一）构建司法机关同步介入食品安全事故调查机制
　　1.事故通报制度
　　地方人民政府和食品安全监管部门在接到当地食品安全事故报告后，依据《食品安全法》《国家重大食品安全事故应急预案》相关规定逐级上报的同时，也应及时通知人民检察院、公安机关。成立事故调查组对有关事故展开调查时应邀请人民检察院、公安机关派人参加。此外，食品监管部门在行政执法中，也应将食品安全查处情况及时反馈给检察机关和公安机关，做好备案工作。这样既有利于公安机关第一时间开展食品安全违法犯罪调查，对多次违法的商户采取涉案标的累计入罪，促成原案，发现涉嫌食品监管渎职犯罪的线索；也有利于检察机关第一时间介入食品安全事故现场，发现涉嫌食品监管渎职犯罪线索，迅速展开调查，固定核心证据，依法追究监管渎职者法律责任。
　　2.案件移送制度
　　案件移送包括涉嫌食品安全普通犯罪案件的移送和涉嫌食品监管渎职案件的移送。食品安全监管部门在食品安全行政执法中发现涉嫌食品安全犯罪案件、食品安全事故调查组在事故调查中发现涉嫌食品监督渎职犯罪案件，应分别及时移送公安机关、检察机关依法立案侦查。对于食品监管部门行政执法及食品安全事故调查中不移送涉嫌食品安全犯罪案件、涉嫌食品监管渎职案件或者明知构成犯罪故意作一般行政违法行为处理的，检察机关有权要求甚至责令行政执法机关将案件移送司法机关，建议对具体执法者实施行政处分直至追究其刑事责任。
　　3.联席会议制度
　　联席会议主要由检察机关、公安机关、食品安全监管执法机关等相关部门通过定期或不定期召开食品安全事故防范、查处经验交流会议，从而增强各机关联系，实现食品安全监管执法信息共享，在以后工作中统一步调，逐渐形成食品安全防范、监管、查处协调工作机制。有了协调工作机制，检察机关、公安机关、行政执法机关有望在对问题食品检测中引入中立的第三方检测机构达成一致。