美国地方政府改革模式的回顾缘起经验教训与启示

　　摘 要：本文首先对美国地方政府的改革模式进行了梳理回顾，探寻了其改革的内、外部原因，其次对改革过程中的经验以及启示进行了分析和总结，希望能够为当前我国政府的行政体制改革提供一些建议。
　　关键词：地方政府改革；市场化；原因；启示
　　自20世纪80年代初始，新一轮的政府改革运动在发达国家不断发展开来。在这场政府改革运动过程中，进行改革的国家不仅注重转变上层政府的治理结构和模式，且更加注重转变地方政府的治理结构和模式。各国在一系列政府治理理论的影响和引导下，对地方政府的各个方面，如职能范围、流程结构、管理手段等实施了一系列变革。这场改革历时近30年，极大地影响了西方发达国家的政府治理模式。如今，我国也正在探索全面深化行政体制的改革。所以，研究西方国家的这场政府改革对于我国来说就有了现实的意义。
　　本文主要通过探讨美国地方政府改革模式，来了解其新一轮地方政府改革运动的脉络流程，总结其地方政府改革模式的经验，以期能对我国有所启示。
　　1 美国地方政府改革的缘起
　　1.1 内部原因
　　1.1.1经济原因，主要是地方财政危机。上世纪70年代，西方发达国家的经济进入停滞状态。克林顿上任之初，美国面临着自经济危机来最大的经济灰暗时刻。美国经济低迷时间之长，复苏进度之慢，失业人数之多已经达到了战后之最。普通民众家庭收入下降幅度达到了五个百分点，政府入不敷出，陷入财政困境。另一方面，随着战后社会的发展，民众对公共服务的需求也日益增多，政府也相应地承担起更多的职能，这就不可避免地导致其规模不断扩大，人员不断增加。尤其是承担着主要服务职能的地方政府，财政压力尤其突出。
　　1.1.2政治因素，主要包括两个方面，一是政府内部的管理危机，二是民主化的压力。一方面传统的官僚体制已经无法适应现实社会的发展，官僚制本身所具有的自利倾向、寻租、腐败等弊端日益显现，政府干预逐渐走向政府失败。同时，由于社会的进步，公民的参政意愿和民主化诉求也更加强烈。因为地方政府是和民众接触的最基层政府，所以其能够更加直接地回应民众的民主性诉求以及进行具体的操作。民众普遍要求政府能够更加民主，增加其政治参与的途径。这不可避免的促使地方政府进行自身的变革，政府权利的行使要具有公开性，接受公众的监督，同时在政府的决策方面还要加强民众的参与性。因此，政府只有变革才能适应不断变化的外部环境，来回应公民的民主性诉求。
　　1.1.3社会因素——民众对政府的信任危机。西方早期的自由主义学者把政府比作＂利维坦＂，认为＂政府是必要的恶＂。这一古典自由主义的思想在上个世纪70年代某种程度的＂复兴＂来源于一系列社会事件的刺激。上世纪70年代的越战、水门事件等，极大地削弱了民众对政府的信任。同时由于美国70年代的经济＂滞胀＂，民众纷纷通过抗税行动来表达对政府功能扩张的质疑和不满。另外这一时期的美国政府受到了各种利益团体、经济学家等的矛头指向，经济学的相关理论如公共选择理论等也更加系统地否定了政府的功能取向。这些都导致政府在民众心中的信任度普遍降低，政府陷入信任危机。
　　1.2 外部原因
　　1.2.1全球化进程不断加快对地方政府提出了更高的要求。从上世纪中后期以来，全球化不断发展，各国纷纷被卷进全球化浪潮之中。不管是发展中国家还是发达国家，全球化对其的影响既有利也有弊。全球化使国内问题和国际问题的划分变得模糊，同时更加激烈的国际竞争也是对地方政府能力的种种挑战。因此为了适应全球化并且在全球化过程中处于有利地位，地方政府就需进行变革，建立一套灵活且高效的政府组织体系。既能够适应多变的环境，还能够迅速地回应日益多样化的民众诉求，提供高质量的公共服务。而这正是政府取得社会信任的先决条件。
　　1.2.2科学技术的进步。第二次世界大战以后，科学技术突飞猛进，尤其是70年代以后计算机信息技术更是被引进政府管理中，其他的像企业管理手段以及社会学、心理学、经济学的一些理论和工具，也为地方政府改革提供了技术条件。
　　1.2.3相关理论的发展。实践在理论的基础上不断推进，理论在实践的基础上不断发展。新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等纷纷提出，为地方政府改革提供了理论基础。
　　2 美国地方政府改革的经验和教训
　　笔者主要从改革的方式（自下而上）、改革的视角、改革的组织形式、改革的方向这四个方面总结了美国地方政府改革的经验：
　　2.1美国地方政府的改革先于其行政改革
　　美国与中国不同，其地方政府改革大多是由地方政府本身而非中央政府发起的，这使得其改革主动性、积极性强，阻力小。美国实行的是政治与行政二分法，联邦一级政府是政治至上的，而地方一级是行政至上的。中央政府的改革受到政治因素的影响较大，其改革易受到中央和地方权力行使范围、党派政治思想分歧、权力制衡等政治纷争的影响，改革效果还需进一步审视。地方一级政府是行政至上的，因此其能够比较容易地学习企业管理的技术和工具，重塑地方政府的治理模式。在政府改革的大潮流下， 90年代的美国州、市两级政府先于其行政改革，掀起了地方政府改革的高潮。因此，这种自下而上的改革，具有外部阻力小和内部动力大的特点，所以改革的效果十分理想。
　　2.2美国地方政府的改革视角从地方政府转向地方治理
　　努力建设政府、社会组织及民众多方参与的多維合作网络治理体系。地方政府除了进行内部的改革之外，外部的改革成效也十分明显。外部的改革主要有两部分组成：一是社区权力的加强。美国的社区自治思想由来已久，特别是20世纪60年代以后，其社区组织发展迅猛，社区发展、工作训练、家庭服务、社区诊所等公共服务，使立法中政府无法介入的空间的公共服务更加丰富完善。二是非营利组织的继续发展。社会中间组织发展快，体系较成熟，在一些政府没法管、也管不好的事务上发挥着重要的作用，极大地增强了政府办事效率，减少了腐败现象的发生。
　　2.3美国地方政府通过建立多样化的组织形式来满足和回应民众多样化的需求
　　美国幅员辽阔，人口较多，其在不同的地方设置了不同的政府组织模式，即使在同一个地区的同一时期内，有的也设置了好几个不同的政府组织模式。可以说，美国有多少个地方政府就有多少个地方政府组织模式，绝不存在两个完全一样的政府组织模式。
　　2.4美国地方政府改革的方向是市场化和企业化
　　美国地方政府改革的市场化表现为以下两点：一是放权给社会。具体体现在放松管制，将一些由政府承担的公共事业让渡给市场，允许私人企业进入原先由地方政府垄断的公共服务事业或者将公有资产卖给私人经营。二是改革传统的官僚制思想，更多地引入一些企业管理中的工具方法，如加强公共部门和私人部门企业间的竞争，强化政府雇员的竞争意识。企业化主要表现在美国地方政府的组织结构主要是以企业的法人治理结构为范本。此种组织结构关注组织的效率和效益，注重低投入高产出，在低税收的同时提供高质量的服务。
　　虽然美国地方政府改革取得了很好的成就，但也有值得我们思考的方面：
　　2.4.1首先是地方政府改革强调市场化和企业化，淡化了政府的责任意识，政府的政治角色缺失。政府不是商业组织，需要代表公共利益，需要承担公共责任。政府如果仅仅注重效率，必然会损害社会公平。
　　2.4.2其次是地方政府合并未取得良好成效，甚至还遇到了强大的阻力。一方面公共产品和服务的类型多种多样，有些公共产品或者服务的合并不符合规模效益原则，另一方面是合并后的公共产品或者服务组织规模的扩大会降低官员的回应速度。
　　2.4.3一些地方政府并未能實现真正的＂精简＂。由于公共服务的市场化，政府将越来越多的事物推给市场，因此承包政府合同和项目的雇员数量也越来越多，形成了所谓的＂影子政府＂。
　　3 启示
　　美国的地方政府改革取得了较大的成功，成为许多国家地方政府改革的重要参考。我国虽然与美国在经济、政治、文化等方面存在差异，但是其地方政府改革的经验仍然具有一定的借鉴意义。
　　3.1不断强化地方政府体制改革力度，树立成本收益思想和效率意识
　　我国地方政府在管理体制、管理成本、管理手段上一直存在着许多问题，在改革过程中可以引进一些企业化的管理思想，比如通过绩效评估来促使公务人员树立行政成本收益意识和效率思想，通过简化升级内部结构以及严格的规章制度、明确的权责体系等措施，来减少政府管理成本和抑制腐败现象的发生，从而降低行政成本，提高政府效率。
　　3.2构建地方政府合作机制，推进多种形式的政府间合作
　　中国的行政区划与美国不同，美国某一个地区可能存在几个地方政府，而中国则是依据行政区划建立，是逐一对应的关系。虽然此种形式能够使地方政府更好地管理本辖区的事务，但是也不可避免的会出现地方保护主义倾向，这对经济的全面发展和社会的整体进步都存在着阻碍作用。而地方保护主义出现最根本的原因还是利益的驱动力，地方政府也在不断追求自身利益的最大化。但是随着我国市场经济的发展，地方政府间的竞争与合作变得更加频繁。因此，在地方政府的改革过程中，要突破以往垂直式的思考方向，尽量规避为争夺市场和资源而进行不正当竞争，要明白政府间应该是合作性博弈，而不是零和博弈。
　　3.3建构政府引导型为主的多元职能模式
　　这种模式主要是指：在实行政府引导型模式为主的同时，要根据不同地区的实际情况，或实行自由市场模式，或实行政府干预模式，或在某一领域实行新公共管理模式，甚至在少数特别落后的地方，还需要从外部诸如市场经济的因子。
　　3.4积极培育和推动社会组织的发展
　　在地方政府的改革过程中，要积极下放权力，形成地方政府和社会的良性互动，让社会组织更好地承接地方政府转移的权力。这要做到以下几点：首先要转变观念，进一步提高社会组织在社会管理中重要作用的认识；其次要完善法律法规体系，为社会组织参与社会管理提供制度保证；第三是要建立培育和扶助社会组织发展机制。如建立政府向社会组织购买服务和财政资金扶持机制，设立专项资金，以合同立项、委托管理、购买服务等形式，建立对社会组织的资助机制，分类制定社会组织财政补贴政策。
　　3.5积极推进某些公共物品及公共服务的市场化，提高服务质量，减小政府规模、降低管理成本
　　在以往的行政管理改革中，由于我国社会主义市场经济的发展还不够成熟，虽然我国政府的公共物品及公共服务的市场化与民营化进程已经开始，但是其不管在深度还是广度上都还有很长的一段路要走，且在这方面所取得的一些进展主要存于中央一级，广大地方政府在这方面仍步伐缓慢，不见成效。所以，在深化行政审批制度改革的过程中，我们可以将一部分提供公共物品和服务的权限交给社会，借鉴美国地方政府的一些经验将私人资本引入其中，这样不但能够提高公共物品和公共服务的质量，还能有效减少政府的行政开支。
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