基于职能认定的视角浅析我国纳税服务工作取向
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摘要：当前在纳税服务理论和实践中存在一些认知误区，这些误区严重制约了我国纳税服务和税收管理工作的开展。文章从厘清纳税服务内涵入手，探讨了当前纳税服务中存在的问题和不足，并从完善制度、理顺体制、准确定位方面提出了改进性建议。
关键词：纳税服务 税收管理 税法遵从度
中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）07-0064-03
随着服务型政府执政理念的深入民心，纳税服务日益成为税务机关征收管理活动中的重要话题，尤其是在税务机关纳税服务体系的建设、考核、优化发展等方面都被各界广泛而深入的探索。然而，由于当前许多的理论探讨对纳税服务的界定不甚清晰以及未充分考虑税收的内在特征，导致纳税服务不但未起到提高税收管理的效果，反而严重制约税收征管效率和税收公平。
一、纳税服务的内涵
（一）纳税服务的涵义
在我国的《纳税服务工作规范》（国税发[2005]165号）中，把纳税服务定义为税务机关按照税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税 人提供的服务事项和措施。按照这一行政法规的规定，纳税服务是针对税收征管查及救济中的服务事项及措施，也就是说纳税服务是服务于纳税及救济行为而非纳税人本身。如果把纳税服务对象由涉税行为转为具体纳税人，纳税服务就会出现力所不逮。这是因为从纳税人权利义务角度看，作为社会主体的纳税人，其所有的权利并非都对应着纳税服务，也不是全部在纳税服务中实现。因为作为纳税人，其与税务机关发生关系的前提是纳税义务的存在，纳税人对税务机关的权利需求主要是纳税方面的服务，而非其他方面的服务。从税务机关的权限看，也没有能力实现纳税人的所有权利，对于基层税务部门来说尤为如此。因此，税务部门提供纳税服务必须紧紧围绕涉税行为这个主旨目标，而不能舍本逐末，无限扩展服务的范围。
关于纳税服务的内容，在《纳税服务工作规范》中可以看出主要有纳税咨询、税法宣传、纳税信用等级评定管理、简化办税方式和程序等，主要涉及到纳税管理员、税务稽查等几个相关职位。总体上，纳税服务的内容可以分为税收咨询服务、税收信息服务、税收办税服务、税收援助服务等几类。
（二）纳税服务与税收管理的关系
当前，由于我国正处于经济体制改革转型期，税收征纳矛盾在这一时期也显得较为突出。为了缓解征纳矛盾，创造良好的征管环境，各级税务部门都把纳税服务提升到空前高度，作为一项极其重要的日常工作来抓，甚至有些税务部门提出把纳税服务向纳税人无限延伸的说法（甘肃经济日报，2010）。那么，税务机关究竟应该负有哪些纳税服务职责，纳税服务与税收管理是什么关系呢？
从税收特征看，税收无偿性是税收的本质体现，反映的是社会资源所有权、支配权的无偿单方面转移，即由纳税人无偿转入政府手中，这一过程并不是等价交换。由于不存在等价交换物，税收对纳税人意味着经济负担，这是无法避免的。而作为自利的理性市场经济人，弱化和减小这种负担是纳税人的现实选择，因而，纳税人存在有税收而不遵从的内在动力。
而税收管理是以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动。由于税收与纳税人追求自身利益的经济活动的行为模式并不一致，税收管理则以严格的法定征税程序规范要求纳税人自觉或非自觉地满足其管理要求。当纳税人违背法定征收程序要求（即税收不遵从）时，则会付出额外的遵从成本，同时税收管理成本也随之增加。而这些征纳成本最终要由社会公众（纳税人）承担，它的存在事实上增加了税收价格，是一种社会的无谓损失。
税收不遵从在具体纳税行为时可能会表现为：①纳税人不能正确认识税收的性质与作用； ②纳税人不能完整、正确地理解税收法律法规（无知性税收不遵从）；③纳税人不愿自觉、准确、及时地履行纳税义务（自私性税收不遵从）等形式。要消除各种税收不遵从，促使纳税人由税收不遵从转化为税收遵从，在税收管理上通常采取纳税服务、税收监控、税收保卫及税收救济等措施，使无知性不遵从转化为引导性税收遵从，使自私性不遵从转化为约束性税收遵从，使对抗性不遵从转化为防卫性税收遵从。
可以看出，纳税服务是实现纳税不遵从向纳税遵从转化的重要手段，是纳税人违背税收管理属于无知性不遵从时，减少甚至消除这些不遵从导致的征纳成本的措施选择。纳税服务并不是对税收法规制度以及税收管理机构合法权威的否定或漠视，而是以提高税收管理效率为根本目的一项重要的税收管理服务和措施。准确的说，纳税服务与税收管理并非同等关系，而是税收管理的重要组成部分。
（三）纳税服务的对象与职能
正如前面所述，纳税服务是服务于纳税及救济行为而非纳税人本身。也就是说，纳税服务的对象是涉税行为。既然是税务机关对涉税行为提供的服务与措施，那么服务的职能目标显然是使得涉税行为遵从税法要求，确保税收法律、法规、政策的有效执行。显然，纳税服务作为一项重要的税收管理措施和手段，其职能就是促进纳税人的税收遵从行为，提高税收管理效率，降低税收征管成本，纳税服务的开展应该围绕这一目标进行。
二、当前纳税服务存在的问题
（一）混淆了纳税服务与税收管理的关系，把纳税服务凌驾于税收管理之上
20世纪70年代末80年代初，声势浩大的公共部门管理变革运动在世界范围内兴起，目前一般称之为＂新公共管理运动＂，其理论基础主要是新公共管理理论，该理论的精髓在于将现代经济学和私营企业管理理论和方法引入公共部门的管理之中，提高政府工作的效能。该理论认为，政府的工作应当以顾客为导向，应当增强对社会公共需要的回应力，转变政府角色，建立服务型政府（楚文海，2012）。
近些年，受新公共管理理论影响，建设服务型政府成为我国行政管理体制改革的目标模式，以服务为导向的税改也被描述为服务型政府建设目标中的重要内容，以至于当前基层税收管理中大有皆以纳税服务和纳税人满意为导向，而纳税服务对税收管理质量、效率及税收公平的影响却被有意或无意的忽视了。但是，即使是新公共管理理论中理性经济人假设，也无法否认大量市场经济人纳税自私性不遵从的存在。而纳税服务对自私性不遵从的作用几近于无。因而，脫离税收管理强制性特征下的纳税服务，会造成税务人员为了所谓的＂纳税服务＂不愿管理或者不敢管理，进而不可避免地对整个税收管理体系造成无法挽回的伤害。纳税服务只是税收管理的一项措施和手段，它并不比其他税收管理措施更重要，也绝不能以牺牲税收管理为代价。
（二）对纳税服务职能目标认识不清，服务对象的定位错误
由于对纳税服务的职能定位偏差，当前普遍把纳税服务等同于为纳税人服务，造成了纳税服务目标的混乱。现在对纳税服务工作考评很少着眼于对提高纳税遵从度、提升税收管理效率的方面，而是着重于解决税企矛盾、提高纳税人满意度、实现零投诉等方面。客观地说，当前税企矛盾的产生多数来自于税收管理效率方面，而税制问题和税收管理体制问题是税收管理效率问题的产生根源所在，要从根本上解决这些税企矛盾需要着重处理好的是内部管理体制，激发人员积极性，提高人员素质。纳税服务是解决税企矛盾、提升纳税人满意度的重要条件或者说必要条件，但是绝对不是充分条件，由此，把上述问题解决情况作为考核纳税服务的标准也是不合适的。仅仅依靠纳税服务只能缓和或者掩盖这些矛盾，而无法从根本上解决这些矛盾。
（三）纳税服务实质性内容较少或过激，纳税服务的真实效果并不显著
應该说，近些年由于纳税服务形式和手段不断创新，税务机关尤其是基层税务机关的办税环境得到明显改善。但深入分析不难发现，当前的纳税服务一方面多侧重于浅层次的表面工作。如将规范文明用语、建设硬件设施以及优化硬件环境作为提高纳税服务水平的主要手段。尽管这些服务举措使办税环境较以前有了很大进步，但过于追求表面化的服务难免会或多或少忽略了纳税人对实质性服务的需求。虽然纳税服务工作都必须依托一定的形式，但只注重形式，会产生只是＂口头上、材料中、墙壁上＂的服务，忽视内容和效果，而不能落实到实际工作中。二是一些纳税服务理念过激。诸如由＂组织收入为中心＂转向＂以纳税人为中心＂、把纳税人由＂管户＂向＂客户＂转变、以＂服务＂取代＂管制＂等纳税服务新理念不断被提出。这些理念完全置税收内在特性于不顾，更多是通过纳税服务提升形象。必须要明确，税收作为纳税人单方面无偿支付，是不存在即期等价交换物的，纳税人具有逃避纳税的内在动力，这是税收具有强制性的根本所在。用服务取代管制，我们如何确保纳税人＂客户＂会无偿缴税收？如何确保不会因满足某一纳税人而损害国家和其他纳税人的利益？若是以纳税人为中心而非以组织收入为中心，那么国家设立专门的税务机关意义何在？过激的服务理念不可能真正促进纳税服务工作的提升，最终受到伤害的还是纳税人。
（四）把纳税服务局限于基层税务机关，限定其职能效用的发挥
纳税服务成效如何，通常在基层税务机关的税收管理工作中展现，这也导致了中央省市等上级税务机关不断强化基层税务机关纳税服务考核，期望通过提升基层税务机关纳税服务质量改善税企关系，提升税收管理质量。但是，把纳税服务工作的成效完全推予基层税务机关是有失偏颇的。诚然，纳税服务成效如何，与基层税务人员素质、纳税服务意识等因素有着必然的联系，但有很多纳税服务工作中存在的问题都不是基层税务机关所能改变或解决的。这既有税制制定缺陷方面的问题，也有当前税收管理体制方面的因素。
税制方面看，在制定税法时不仅要考虑当前经济形势，还要具有预见性，避免过于频繁的调整，最简单的税制体系一个重要方面就是应多年始终如一，便于计划，易于普及，实现税收遵从临时成本的最小化，便于纳税人做出各种计划安排，减少税收带来的超额负担。而税制的稳定性首先要求税法具有前瞻性。再则，我国税务机构上下级之间、国地税之间、地区之间缺乏协调，涉税事项协调难。按照现行的税务管理体制职能部门设置分工原则，一个涉税审批事项问题经常涉及到多个职能部门，如何统一协调简直成为无解难题。并且区域间同一涉税事项在管理归属上也差异较大，这些行政上归属的因地制宜导致的是业务上归属的不确定性，也给区域间协调配合带来较大困难。此外，上级税务机关各部门在工作部署时各自为政，相互间缺乏必要沟通，相同或近似的涉税资料采集等税收管理各自部署，导致基层税务部门重复向纳税人安排，加重纳税人负担。再有基层税务人员在纳税人疑难涉税问题向上级机关请示，因需层层请示或其他原因得不到及时或准确答复，也给基层税务人员纳税服务带来一定困惑。诸如此类问题，基层税务机关都无法解决，但纳税人的涉税事宜由于上述原因无法及时解决，直接表现的却是基层税务机关服务不到位。
三、优化纳税服务工作的思路及建议
（一）完善税制设计，解决好纳税服务顶层问题
通常说，税收制度越是设计的合理，纳税人无知性不遵从也就越低，纳税服务的压力也就相对越小。从优化纳税服务角度考虑，我国税制应尽快着手解决以下问题：一是加快法律体系构建。完善的税收法律体系是做好税收工作的重要前提和保障，同样也是做好纳税服务工作的先决条件。目前，税收法定原则没有得到全面有效的落实，纳税服务的规范性和受尊重度都远远不够，主要表现在：税收法定的宪法地位尚未实质性确立、税制改革的法治思维尚未系统性运用、依法治税的社会基础尚未稳固性形成。尽快改变当前税收实体法多以暂行条例代替税收法律，税法的权威性严重不足的问题。二是对于税收法律的明确性规定，不宜过度复杂细化和随意变更。虽然复杂详细的规定可以较好地限制执行机关的自行裁量权，堵塞漏洞。但对法律条文过度层层细化和随意变更不但增加基层税务机关执法难度和执法风险，也增加纳税服务工作困难。三是一些弊端重重的税收制度要尽快撤销。如税收管理中的事前审批制度，既影响税收管理效率，增加纳税人纳税负担；又容易产生权力寻租，增加基层税务机关执法风险。并且这种税收制度效率较低，税企责任区分困难，与当前纳税服务理念格格不入，显然这种制度撤销利大于弊。
（二）明确纳税服务职能，准确定位开展工作
纳税服务职能是税务机关在税收管理过程中，促进纳税人的税收遵从行为，提高税收管理效率，降低税收征纳成本。因而，纳税服务的着眼点应该放在税收管理过程中存在的问题和不足，通过纳税服务把管理效率提上去，把征纳成本降下来，尤其注重最小化纳税人额外涉税成本。在实际纳税服务工作中，少提＂以纳税人为中心＂＂视纳税人为顾客＂等口号，要根据实际税收管理需要，税务机关在组织收入过程中通过纳税服务解决好其职能范围内的征管问题，降低征纳成本。
（三）理顺税收管理机制，提升纳税服务效率
在具体纳税服务工作方面，着重解决好以下几个方面的问题：一是优化纳税服务工作流程。按照规范合理、流转有序、便捷高效的原则，对现行税收管理运行模式和程序进行理顺和完善，主要在明确工作环节、业务步骤和质量标准上下功夫。让各级税务机关人员明白＂何时做、如何做和做到什么程度＂，激励和提升人员素质和工作热情，努力解决税务行政管理存在的人浮于事的问题。而涉及纳税人的具体行政行为在不影响分权制约的前提下能合并的尽量合并，简化部分事前审批，强化事后管理，简化文书流转环节和表证单书，解决纳税人多头跑、多次跑问题，提高纳税服务效率。二是加强各环节的沟通协调，实现高效率协作。建立各级税务机关部门间的沟通协调机制，加强相互间信息互通和工作配合，提升纳税服务效能；建立国税、地税统一互动、协作运行机制，在税务登记、注销、纳税信用等级评定及工商户定额核定等涉税工作方面，实行信息共享和共同协作，以提高税收征管效率，优化纳税服务。三是强化与非税务机构的协作和信息共享。畅通第三方信息，与财政、工商、银行等部门的网络对接，减轻纳税人不必要的反复在不同部门间报送资料信息的负担。
（四）强化税务人员的专业化培训，全面提升人员素质和纳税服务水平
一是人员培训要按照岗位类别，根据不同岗位进行针对性培训，努力提升受训人员的业务技能和专业化水平。二是要提升培训级别，注重培训层次对受训人员的影响。通过一些高端培训，不但要让税务人员明白税法规定是什么，更要解决税法为什么如此规定的问题，要强化税务人员税法的立法本意的掌握。三是要讲究培训的方式方法。在条件允许的情况下，尽量减少视频培训，多进行专业人员的现场培训。根据笔者感受，受视频画面、音效及氛围等多种因素影响，视频培训的效果常常要比专家现场培训差一些。
参考文献：
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