城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性研究

　　吕惠娟 刘士宁
　　摘要：本文首先对2003-2014年我国城镇职工基本养老保险基金总收入、总支出、基金累计结存数据进行了详细分析，进而探索了促进基金收支平衡所面临的挑战，最后提炼了增强该制度财务可持续性的具体建议。
　　关键词：城镇职工基本养老保险 基金收支 财务可持续性
　　在人口老龄化日益严重的背景下，养老保险制度能否实现财务可持续性，从而定期、足额兑付养老金以满足人们正常的养老需求，是社会各界关注的焦点之一。城镇职工基本养老保险属于我国多层次养老保险体系的第一支柱，截至2014年末，该制度的参保总人数已达到34124万人。本文以其为研究对象，详细分析了影响其财务可持续性的关键因素，在此基础上试图总结确保基金长期收支平衡、促进养老保险制度健康、稳定运行的对策。
　　一、我国城镇职工基本养老保险基金收支状况
　　1. 我国城镇职工基本养老保险基金收入的变化
　　表1反映了2003-2014年我国城镇职工基本养老保险基金收入的变化，其具有以下几个特征。
　　第一，基金总收入一直保持着良好的上升势头。2003年，我国城镇职工基本养老保险基金的总收入为3680亿元，2009年，基金总收入突破万亿大关，2014年，基金总收入增长为25310亿元。也就是说，在2003-2014年间，我国城镇职工基本养老保险基金总收入增长了5.88倍。从增长率来看，其在绝大多数年份达到15%以上，对于2006、2007、2008、2011年，基金的年增长率皆超过20%。
　　第二，基金总收入最主要的来源是劳资双方的缴费。征缴收入从2003年的3044亿元上升到2014年的20434亿元，每年在基金总收入的占比皆超过80%。这种局面与该制度覆盖面的不断扩大，特别是参保职工人数的持续增加密切相关。2003年，城镇职工基本养老保险制度的参保职工为11646万人，在2014年则达到25531万人，十余年增长了1.19倍。
　　第三，财政补贴和其他筹资渠道的占比不高。中央、地方各级政府的财政补贴虽然也逐年增长，从2013年的530亿元提高到2014年的3548亿元，但大部分年份其占基金总收入的比例不到15%。将征缴收入和财政补贴结合起来，其在基金总收入的比重一般达到95%以上，可见其他资金来源，如投资收益对基金总收入的贡献极其有限。
　　2. 我国城镇职工基本养老保险基金支出的变化
　　如表2所示，在2003-2014年间，我国城镇职工基本养老保险基金总支出也保持着快速增长。从绝对数量来看，2003年基金总支出为3122亿元，2014年上升到21755亿元，增长了5.97倍。就增长率而言，除了2003、2004年外，其余年度皆超过15%，有六个年度的增长率还达到20%以上。这种变化一是由于领取养老金人数的逐年增加，2003年参保离退休人员仅为3860万人，2014年发展到8593万人，增长了1.23倍。二是受到我国不断上调企业退休人员基本养老金的影响，在过去十余年我国企业退休人员养老金的年均涨幅约在10%左右。
　　3. 我国城镇职工基本养老保险基金累计结存的变化
　　综上所述，在2003-2014年间，我国城镇职工基本养老保险基金收入不断增长，支付能力得到空前提高。养老保险基金每年的总支出皆小于总收入，处于盈余状态。由图1可知，基金累计结存稳定增加，从2003年底的2207亿元快速上升到2014年底的31800亿元。尽管目前来看，我国城镇职工基本养老保险制度表现出良好的财务可持续性，但值得注意的是，自2009年后，基金支出增长率在绝大多数年份明显高于收入增长率。加上未来人口结构的变化和养老保险制度参数的调整，这种趋势可能变得更为明显，并给其财务可持续性造成不利影响。
　　二、确保养老保险制度财务可持续性面临的挑战
　　1.人口老龄化带来的冲击
　　如前所述，导致基金盈余的一个重要因素是我国存在＂人口红利＂，即每年有大量劳动力不断加入到城镇职工基本养老保险的缴费队伍中，成为制度的供款者。但随着人口老龄化的加剧，这种局面将发生变化。作为承担缴费义务的参保职工，其增长速度将放慢；而作为享受养老金待遇的离退休人员，其增长速度会加快，从而可能产生一定的养老金收支缺口。
　　2.下调养老保险缴费率已成为大势所趋
　　在我国城镇职工基本养老保险制度中，对有雇佣关系的劳动者而言，单位缴费率为20%，个人缴费率为8%。对城镇个体工商户和灵活就业人员来讲，缴费比例为20%，完全由个人承担。较高的缴费率虽然为保证基金收入做出了贡献，但也会使劳资双方感到负担太重，甚至引发偷逃缴费等问题。对此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和＂十三五＂规划都强调要适当降低社会保险费率。而征缴收入是城镇职工基本养老保险基金最主要的筹资渠道，一旦下调费率，无疑将对基金总收入的增长造成负面冲击。
　　3.降低养老金替代率在短期内的可行性不高
　　根据国际劳工组织的研究，一般认为70-80%的养老金替代率能使职工维持与退休前大体相当的生活水平。我国虽然建立了多层次的养老保险体系，但作为补充养老保险的企业年金、职业年金以及商业养老保险所发挥的作用有限，基本养老保险仍然是绝大多数老年人最主要的退休收入来源。政府为城镇职工基本养老保险制度设计的目标替代率为60%左右，比较符合我国的实际国情。在不降低目标替代率的前提下，老年人口的大幅增加和人均预期寿命的延长，无疑会使养老保险基金面临巨大的支付压力。
　　三、政策建议
　　事实上，近年来在经济增长放缓和人口老龄化的大环境下，如何使养老保险制度在资金收支方面具备可持续性是各国政府面临的共同难题。从国际经验看，＂开源节流＂是应对这一问题的常用手段，典型措施包括：上调费率、提高养老金领取资格、延长法定退休年龄、削减养老金待遇等。结合我国的实际情况，建议从以下几方面增强城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性。
　　1.提高法定退休年龄
　　随着我国人均预期寿命的延长和人均受教育年限的提高，延迟退休年龄是必然趋势。这不仅能够增加劳动者的缴费时间，也可以减少支付养老金的年限，从而有利于养老保险基金的积累。在制定延迟退休年龄政策时，一是要遵循循序渐进的原则，采取每年提高几个月的方式；二是加强宣传教育，使民众了解推行该政策的可行性和意义，从而降低其抵触心理、减少改革阻力。
　　2.加强基金监管力度，适时开征社会保险税
　　出于减少成本的短视心理，现实中少缴、不缴、欠缴、拒缴养老保险费用的情况屡见不鲜。社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守法律、法规情况的监督检查力度，对不办理社会保险登记、不按时交纳养老保险费的用人单位和个人依法给予处罚。此外，还可以考虑待时机成熟时开征社会保险税。变＂费＂为＂税＂之后，将呈现出更强的法律约束机制，更加突出企业的法律责任和义务，这将有利于减少逃费行为，确保基金征缴收入。
　　3.健全投资运营机制，提高养老保险基金的投资收益率
　　目前投资收益在基金收入中占比极低，这在很大程度上是由于过去的投资策略过于保守。受旧政策的约束，投资渠道集中于银行定期存款和国债，不仅收益有限，而且使基金面临极大的贬值风险。因此国务院在2015年8月发布了《基本养老保险基金投资管理办法》，明确指出养老基金投资应当坚持市场化、多元化、专业化的原则。该文件一方面拓宽了投资渠道，允许基金在货币类、固定收益类和权益类等投资工具中进行合理分配；另一方面引入了专业的受托机构、托管机构、投资管理机构负责基金的运营。建议在此基础上进一步明确选拔受托人、托管人、投资管理人的标准，同时鼓励保险公司、商业银行、基金管理公司、证券公司等金融机构参与进来，以发挥其在人才、经验等方面的专业优势，进而提高投资收益、实现基金保值增值目标。
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