行政立法程序中公众参与立法的理论与实践
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陈梨梨 张玥儿 党永瑞
摘 要：公民参与权是公民的一项政治权利，是公民民当家作主的体现。通过对地方行政立法程序中公众参与的调查实践，以嘉兴市公众参与行政立法程序为研究对象，借鉴和参考他国经验，进而对公众参与行政立法提出可行性建议。
关键词：地方行政立法;公众参与;民意调查
一、行政立法公众参与概述
行政立法是指国家行政机关依法定权限和法定程序制定行政法规和规章的活动。近些年来，我国对公众参与行政立法的关注度不断增强。解决各个社会主体的矛盾是行政机关的重大难题之一，行政机关不仅仅是法律法规的执行者，在某些情况下也是法规的制定者。
公共参与制度是直接民主的体现。从历史发展来看，公众参与产生于直接民主时代，民主制度的不断发展。公众参与体现在间接民主的部分越来越多，这与公共决策明显不同。公共参与是指公众能够将意愿表达出来并得到行政主体的尊重，但这些意愿对最终决策或行政立法所起到的是间接作用，公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定①。公众参与立法是民主的体现，既符合民主的要求又是实现民主的途径之一。随着社会经济的发展日益多元化，政府进行行政管理的事务也逐渐多样化，通过选举所产生的立法机关已经不能全面的体现公民的权益。因此，以公众向行政机关发表意见的行政立法方式，公眾积极参与政府决策，要求公开行政信息等都是保护公众自身利益的体现。
二、嘉兴市地方立法公众参与的方式及存在的问题
嘉兴市公民参与行政立法的数量逐年增加，嘉兴市政府为了提高公众参与行政立法的积极性，提出了其他公众参与立法的途径。《嘉兴市制定地方性法规条例》②第九条、第三十四条、第三十五条、以立法的形式保证人民群众对地方立法的知情权，促使行政机关在立法过程中广泛听取民意。并且有关部门将条例草案全文放在嘉兴官方网、官微信公众号、＂嘉兴人大立法＂等网站上公布，促使市民和社会组织积极参与行政立法并提供宝贵建议。这种方式更加的便捷并且节约了公众参与立法的时间，也减少公众参与立法的成本。如＂公开征集2018年嘉兴市区公交线网优化方案意见建议＂的公告。活动期间，嘉兴市民参与各种网站点击量超过5万，收到市民意见建议408条。最终采纳了151条市民意见，将征求意见稿进行完善调整，形成了《2018年嘉兴市区公交线网优化方案方案》③。公众参与行政立法的方式很多，现阶段我国公众参与行政立法存在许多问题。第一，法律规定过于死板公众参与程度不高，在地方立法的过程中体现不出公众的影响力。第二，与公众参与相适应的制度不健全，如地方行政立法机关缺乏和市民之间的双向沟通、听证制度不完善并且立法机关不重视人民群众的建议，许多地方立法脱离群众。法律除了固有的几种公众参与方式外，还有信息公开制度、听证会制度、公民请愿和公民投票等制度。
三、中外公众参与立法对比
各国的历史体制差异较大，公众参与方式也不尽相同。美国公民认为政府的权力来自于人民，美国的公民只赋予了政府部分的权力。故而将剩余的权力交由公民保留，大大提高了公民政治参与度。瑞士是奉行高度民主的联邦制国家。在立法体制构建、立法机制运行、立法程序的设计上都十分强调民主。在民主选举的基础上，联邦与州实行立法分权制。公投往往意见难以集中且投入成本过高，并有部分选民不关心政治或不了解新的法案，难以表达真实意见。
发达国家地方立法的启示发达国家的民主立法和公众参与机制虽有一定的缺陷，但也有值得借鉴之处。 ①是实行议员专职制度。由此提高工作的质量，防止腐败。 ②是实行 ＂三读＂和辩论制度。公众参与使得社会不同群体之间相互了解和妥协。不同利益群体进行争辩与交锋，最终达成基本一致，这样才是真正民主立法的过程。③是听证制度的完善。保障了公众的知情权、参政议政权及对政府运作的监控权。
四、对公众参与地方立法途径的建议
我国地方立法程序中公众参与的方式可以借鉴外国有利的经验，以达到我国建立及健全完整的公众参与地方立法的制度，并保证制度能够得到有效落实，体现人民当家做主的目的。以下是我国对于行政立法过程中提高公众参与的建议。①建立较为全面的信息公开制度，让人民群众了解地方行政立法。在立法的各个方面都广泛征集民意。②完善立法听证制度，扩大听证范围使听证事项具体化，让人民群众的声音起到关键作用。③建立民意调查制度，运用民意调查的方法，征询公众意见。④建立公众代言制度，把人民群众的智慧吸收到行政立法中去。
注释：
①https：//baike.baidu.com/item/公共决策/3552072？fr=aladdin 浏览时间：2019年4月15日。
②《嘉兴市制定地方性法规条》第九条的规定 通过时间2016年6月9日
③www.jiaxing.gov.cn/art/2018/7/16/art_1557822_31360042.html？tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg浏览时间：2019年4月15日。
参考文献：
[1]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社2017年版.
[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015年第6版.
[3]刘莘.行政立法原理与实务[M].北京：中国法制出版社，2014年版.
作者简介：
陈梨梨（1995.6～ ），女，汉族，河南信阳人，嘉兴学院南湖学院本科在读。
张玥儿（1997.10～ ），女，汉族，安徽合肥人，嘉兴学院南湖学院本科在读。
党永瑞（1995.6～ ），女，汉族，河南新乡人，嘉兴学院南湖学院本科在读。