统筹使用教育领域编制资源探析
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党的十九大报告指出，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。目前，我国大多数事业编制资源集中在教育、卫生领域，研究探索如何统筹使用教育、卫生领域编制资源是统筹使用好各类编制资源的重要支撑。本文以教育领域编制资源为切入点，重点对统筹使用义务教育领域编制资源进行探析。
一、不断完善教育领域编制管理相关政策
近年来，随着经济社会的快速发展和生育政策的调整，中小学在校生人数不断增加，给机构编制部门统筹管理教育领域编制资源带来新的挑战，山东省机构编制系统坚持问题导向，不断创新方式方法，为教育事业的发展提供了坚实的编制保障。
（一）不断完善义务教育领域编制标准体系。
2011年8月，省政府印发《关于调整中小学教职工编制标准的意见的通知》（鲁政办发〔2011〕44号），统一了城乡中小学教职工编制标准，保证了教育资源在城区和农村之间的均衡配置，促进了教育公平。2016年4月，省政府印发《关于进一步加强中小学教师队伍建设有关问题的意见》（鲁政办字〔2016〕56号），进一步健全完善了中小学教职工编制标准，明确提出以班师比与生师比相结合的方式核定教职工编制，规定学校年级学生数达到标准班额数的，仍按照鲁政办发〔2011〕44号文件规定的教职工与学生比例核定编制;年级学生数达不到标准班额数的，按照标准班额学生数核定教职工编制。在具体核编工作中，省内各地严格执行国家关于向农村和边远地区倾斜的规定，重点对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制，有效强化了中小学的编制配备，为基础教育事业发展提供了坚实的编制保障。
（二）加大义务教育领域编制周转调剂力度。
编制周转调剂是统筹使用各类编制资源的重要手段。为进一步盘活义务教育领域编制资源，积极探索通过各种方式加大编制调剂力度，切实让编制＂活起来＂。一是在县域层面，加大跨部门调剂力度。明确县（市、区）在公立医院实行人员控制总量后收回的空余编制、事业单位精简压缩收回的编制、清理＂僵尸＂事业单位收回的编制、从事生产经营活动事业单位转企改制收回的编制等，作为同级待分配编制，优先在中小学核编过程中调剂使用，有效解决了各地中小学编制核编总量不足的问题。针对中小学满编超编问题，由机构编制部门根据解决大班额问题需要，在事业单位编制总量内，利用精简压缩和事业单位改革等方式收回的编制，建立中小学教师临时周转编制专户，对满编超编的中小学确需补充专任教师的，使用临时专户编制予以补充。目前全省各市均已建立中小学教师临时周转编制专户，在一定程度上缓解了超编满编中小学不能补充专任教师的压力。二是在市域层面，加大跨区域调剂力度。针对编制区域分布不平衡、部分地方现有编制难以满足中小学教学需要的实际，在市域层面加大跨区域的调剂力度。比如，济南市已经探索实施全市中小学编制市域统筹。在全市事业编制总量内，利用精简压缩、事业单位改革等方式收回的编制，分别设立市、县两级教育系统编制＂蓄水池＂。三是在省域层面，加大跨层级调剂力度。针对部分市历史原因形成的事业编制总量偏小、市域内难以解决中小学核编增量问题的实际情况，坚持问题导向，加大支持力度，从省属事业编制中调剂部分编制计入市事业编制总量，专项用于解决中小学重新核编后增加的编制问题。
（三）建立义务教育领域编制动态管理机制。
调整县域中小学教职工编制动态管理机制，将中小学核编周期由每3-5年核定一次，调整为每3年核定一次;教育行政部门每年在核定的县域中小学教职工编制总量内，按照班额、生源以及师资结构等情况具体分配到各学校，缩短了中小学教职工编制重新核定周期，增强了编制配置的及时性和匹配度。根据新的编制标准对全省中小学教职工编制情况进行测算，针对测算中凸显的编制资源分布不均衡、局部地区编制总量增幅较大等问题，深入了解具体情况，研究提出解决路径。加强核编工作进展情况定期调度，建立中小学核编工作＂半月报＂制度，督促各市按时完成中小学重新核编工作。
（四）充分保障教育领域用编进人需求。
各级机构编制部门通过各种方式，盘活编制存量，将有限的编制资源向基层教育领域倾斜，不断加强对基层教育单位的编制保障力度。在用编进人方面，各级机构编制部门高度重视和支持基层教育事业发展，省委编办会同省人社厅、财政厅统筹安排年度用编进人计划时，在确保全省财政供养人员只减不增的前提下，重点保障基层教育事业发展补充急需专业人才需求。近年来，重点对基层教育单位进行倾斜，对中小学实施有编即补。在保障免费师范生编制需求方面， 2016年5月，省教育厅、省委编办等部门印发《山东省师范生免费教育实施办法》（鲁教师发〔2016〕1号），对免费师范生的教育和培养进行了明确。免费师范毕业生一般安排到学科教师紧缺的农村学校。县级政府在用编时先使用农村中小学空余编制，必要时通过临时周转专户编制等途径确保免费师范生有编有岗。通过这些政策，有效保障基层教育领域的编制需求，为基层教育单位人才队伍建设提供了重要支撑。
二、存在的问题
当前，教育领域的编制需求普遍增长较快，各级机构编制部门虽然采取了各种政策措施切实保障教育卫生领域的编制需求，但是仍然存在一些实际问题。
（一）编制需求与总量不足的矛盾仍然比较突出。
各级机构编制部门通过各种方式加强编制统筹力度，但是编制供需矛盾仍比较突出。2016年1月，我国＂全面二孩＂政策正式落地实施，数年之后，适龄入学儿童数量会显著增加，中小学教师需要较大幅度的补充。另外，根据解决城镇中小学大班额问题的有关要求，新增班级也需要按照标准配备教师，总体看编制需求仍然较大。
（二）结构性缺员问题比较普遍。
除了编制需求较大之外，人员结构不合理导致的结构性缺员问题也比较普遍。人员结构不合理的主要表现有：一是城乡优秀师资力量分布不平衡。在义务教育领域，由于工资待遇、工作环境等问题，优秀的教育资源持续向城区集中，乡村中小学优秀师资流失现象比较普遍。二是人员年龄和知识结构不平衡。在义务教育领域，部分老教师知识结构相对老化、知識更新速度慢、教学方法相对比较落后，不能很好地胜任教育教学工作。三是学历层次和职称层次不平衡。在义务教育领域，主要表现在高学历层次教师比较少。在职称层次上，表现为具有高级职称的教师人数较少。四是不同学科教师人员结构不平衡。国家政策规定中小学在课程设计上要开齐开全＂国家、地方、校本＂三级课程，但是各个学科之间师资配备不均衡问题比较突出。有的学科（如语文、数学）教师较充足，有的学科（如信息技术、音乐、体育、美术等）教师严重不足，存在＂既多又少、既余又缺＂的现象。有的学校由于一些学科教师短缺，只能从社会聘任代课教师才能基本开齐课程。
（三）教育领域调剂编制资源难度较大。
教育领域跨地区跨部门调剂编制资源难度较大。一是部分地方县域编制总量不足。从目前情况看，部分县（市、区）县域内可使用的编制资源已经非常有限，缺口仍然较大，难以进行编制资源调剂。二是在实际工作中跨区域调剂编制资源阻力较大。在工作中，事业编制在一定程度上成为了基层的＂自留地＂，被各地＂倍加珍惜＂，即使有一些空余编制，也很难会同意调剂给别的地方或部门使用。一些地方的编制调剂只能靠自己＂摸索＂，实施起来难度较大。
（四）编外用人管理不够规范。
按照山东省人民政府办公厅《转发省教育厅等部门关于进一步加强农村中小学教师队伍建设的意见的通知》（鲁政办发〔2013〕11号）要求，明确规定＂严禁聘用代课教师，个别确需聘用代课教师弥补临时性岗位空缺的，须按国家相关规定执行，聘用期限不得超过6个月＂。但目前各县（市、区）聘用部分临时教师比较普遍，还有的地方通过其他方式（如人才派遣）聘用教师。编外用人带来了管理上的一些问题。一是编外人员用工形式比较复杂，一些单位同时存在劳务派遣、单位自聘、政府购买服务等用工形式，管理不够规范。二是编内人员和编外人员薪酬差距较大。编外人员流动性强，人员层次参差不齐，归属感、存在感较低。
三、统筹使用教育领域编制资源的相关建议
针对上述问题，建议进一步加大政策创新力度，统筹使用教育领域编制资源，努力为教育事业健康可持续发展提供强有力的体制机制保障。
（一）探索实施基层教育编制资源＂切块管理＂。
随着编制供需矛盾不断加大，在总量控制的前提下，各地统筹调剂的编制资源难以满足基层教育卫生事业发展。目前，教育领域的编制标准基本实现了全覆盖，编制标准体系已经比较完善。建议创新管理思路，探索对事业编制实行总量控制与切块备案相结合的管理方式。将中小学、公办幼儿园等基层教育领域编制统一从地方事业编制总量内切块划出，单独记账管理，统筹使用，确保能够严格按已确定的编制标准足额核定事业编制，保障重点民生领域编制需求。
（二）加强编制资源统筹调剂机制建设。
在现有事业编制总量控制的前提下，统筹教育领域编制资源必须进一步加强事业编制资源调剂机制建设。一是建立健全收回编制补充教育领域机制。分析目前教育领域事业编制配置和人员配备情况，针对编制供需矛盾突出的现状，通过政策引导，在事业单位编制总量内，利用精简压缩、事业单位改革等方式收回的编制，及时补充到基层教育领域。二是进一步推广使用编制周转专户办法。目前，山东省在编制周转方法上已经进行了一些探索，积累了一些经验，在前期工作基础上，应进一步加大实施编制周转专户的工作力度。建议分别设立市、县两级临时周转编制专户，构建起解决教育领域核编增量部分和大班额所需编制的＂蓄水池＂。需要增编的县（市、区）首先在本区域事业编制总量内调剂，不足部分从市直和核减的县（市、区）调剂。通过这些措施，为教育事业提供多渠道的编制保障，有效促进教育领域编制资源均衡分布。
（三）深入推进教育领域人事制度改革。
针对结构性缺员、编制使用效益不高等问题，建议统筹编制资源与统筹人才资源同步实施，加大教育领域人事制度改革力度，完善用人机制，最大限度发挥专业人才的作用，提高编制使用效益。一是探索逐步建立退出机制。按照事业单位人员聘用制度的相关政策，探索落实教师解聘政策，落实教师退出机制，打通不合格教师出口。比如，现有教职工超出编制员额的，管理、教学辅助和工勤人员超过规定比例的，予以调配分流。对现占用教师编制的乡镇教育管理人员等非中小学教职工，予以调整分流。按照中小学教师的年龄和工作年限，探索在达到一定年龄和工作年限后有序退出教师队伍的措施。二是加大教师培训力度。进一步提高教师队伍综合能力和业务素质，建设业务精湛、结构优良的高素质教师队伍。三是加大跨学科师资力量调整力度。针对不同学科师资力量不均衡的情况，建议对学科富余教师进行转学科教学能力培训，对年富力强、学有余力的教师开展多学科教学能力培训，实现人尽其用，提高人才使用效益。强化学区内教师资源统筹配置，学区内教师可统一安排使用，实行短缺学科教师走教，实现学区优质师资共享。四是大力推进后勤服务社会化。按照相关政策要求，严格控制学校专职管理人员、教学辅助人员和工勤人员占教职工的比例，中小学新增教学辅助和工勤人员一般应通过政府购买服务方式解决，空出的编制主要用于补充教师。
（四）进一步规范编外人员管理。
积极探索将编外用人纳入规范化管理的措施办法。一是探索核定编外用人总量。对全省教育领域编外用人情况进行调查摸底，摸清现有编外用人底数。根据政府职能转变要求，鼓励部门将可以由市场、社会组织承担的工作任务进行服务外包，减少编外人员使用。确需编外用人的，根据部门职责分工，参考现有编外用人底数，按照核定编制数的一定比例重新科学核定编外用人总量。二是优化编外用人人员结构。在不突破编外用人核定总量的前提下，会同有关部门根据各单位工作職能饱和度和编外用人工种等情况，对各单位的编外用人数量进行分类审核。对职能弱化、可市场化服务的用人数量进行核减，进一步优化编外用人的功能结构。三是规范编外用人管理程序。探索建立编外用人管理联动机制，与相关部门协调配合，把好审核、用工、工资发放三道关卡，实现对编外用工的联合管控。强化事后跟踪监管，提高编外用人的质量效益，保障编外人员的合法权益。□作者单位：山东省行政管理科学研究所E：TC
关键词：教育 编制资源 统筹