政府信息公开中的个人信息保护研究
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摘 要：在互联网+的背景下，政府信息公开制度逐渐暴露出问题，其中个人隐私信息保护不力便是其中之一。由于知情权与隐私权的天然冲突，个人隐私界限模糊等问题，政府信息公开与个人信息保护之间的冲突必不可少。如何平衡两者之间的法益，即充分保障信息公开又充分保护个人信息便是值得考虑的问题。鉴于此，本文将借鉴域外经验，为信息公开中的个人信息保护难题提供解决方案。
关键词：政府信息公开;个人信息保护;知情权
一、问题的提出
政府信息公开，是行政机关为保障公民的知情权，将行政过程中收集的信息，资料，文件公之于众的制度。2008年，我国发布《政府信息公开条例》，正式确立信息公开制度。但随着互联网技术的高速发展，互联网信息获取技术的不断提高，被＂保护＂个人信息时时刻刻都会暴露在互联网的信息浪潮之中，这难免不会出现利用互联网泛滥的个人信息实行侵犯人身或财产权益的犯罪，逐年增高的互联网信息犯罪案件便是个例证。而政府作为合法掌握个人信息的主体，在进行信息公开的过程中难免不会涉及到与财产和人身有关的个人信息，这些信息一旦被泄露会造成极严重的后果。而近几年，政务信息公开网站上泄露个人数据的现象频频出现，所以在如今互联网+政务公开的背景下，政府如何在信息公开中充分保护个人信息，从而保护个人财产与人身权益，是值得关注的问题，本文也将借鉴域外经验，提出对个人信息保护的方案并进行探讨。
二、信息公开与个人信息冲突根本原因
（一）根本原因：知情权与隐私权冲突
1.信息公开的基础：知情权
政府信息公开的是为公民合理监督政府行政行为提供便利条件，保障公民有渠道行使对行政行为的言论自由的权利，其价值基础是公民的知情权。这一概念由美国记者肯特库博第一次提出，是其为对抗政府消极对待新闻出版而不公开行政信息所呼吁的口号。为此，他给知情权提出一个含义，即公民应当知晓的事情他有权利知晓的事情，公民获得信息的权利政府应尽最大程度得确认和保障。由此看来，知情权为宪法言论自由的衍生性权利，其设立目的是为了确保公民监督政府行政行为的言论自由。为了拥有这项自由，公民有权知晓政府行政过程，以及行政过程中所处理的信息和资源，政府理应对公众公开行政信息。就此知情权便成为政务公开的法律基础，而信息公开制度也因此有了雏形。
2.个人信息保护：隐私权
作为代替公民行使权力的行政机关，政府掌握公民绝大多数的个人信息，所以信息公开中个人信息的公开在所难免。但往往个人信息具有一定的隐秘性，若是行政机关将据有隐私性质的个人信息公之于众，则难免不会出现存在刺探私人领域的安宁，暴露个人行为秘密，非法利用个人信息等性质的行为，侵犯了权利主体的隐私权。于此同时，由于贩卖利用个人隐私的行为与财产和人身权益有紧密联系，所以行政机关在暴露带有隐私性质的个人信息也会存在侵害公民财产权益和人身权益的危险。如果过度暴露相应的个人信息，则会给公民的生活造成巨大的安全隐患。
3.知情权与隐私权的冲突
在现代社会，特别是进入互联网+政务公开的社会，政府掌握了大多数的个人信息。而与此同时，为建设民主法制的政府，提高政府工作的透明度，促进依法行政，政府也需公开信息供公众了解与监督。这就使个人信息与政府公开之存在于一种紧张的关系，人们既需要了解到政府发布的信息以获得更多的自由与便利，也同时需要保护自己的个人隐私以免收到外界的干扰。这就形成一种冲突，即为保护个人隐私所设置的权利——隐私权，政府信息公开所产生的法律基础——知情权之间的冲突。知情权要求主体知悉，获悉更多的信息，甚至是隐私。隐私权要求避免他人探析自身的个人信息，前者为积极权利，后者为消极权利，二者在保护的价值和保护的利益中均存在相互排斥的地方，所以知情权与隐私权之间的冲突必不可少，从而也导致知情权为基础的信息公开制度与以隐私权为基础的个人信息保护之间的冲突。
（二）个人信息保护界限模糊
从我国已公布的《政府信息公开条例》中发现，我国已明确规定政府信息公开的例外条款，其中个人隐私便是其中一项。但＂个人隐私＂其外延为何，却没有一个明确，清晰的界限。这就意味着行政机关对个人信息得界定拥有极大的自由裁量权，即由行政机关这一信息公开主体本身判定公开的个人信息是否涉及到＂个人隐私＂这一排除性条款。所以在现实生活中，往往会出现被公开个人信息当事人认为公开事项涉及到个人隐私而行政机关予以否认的情形，绝大多数于此有关的司法案例也是此种现象。而引发这种问题根本性原因便是个人隐私的界限过于模糊，导致公民与政府这两大主体之间就何为个人隐私发生争议，所以在针对个人信息保护的问题时，明确个人信息的界限必不可少。
三、政府信息公开中个人信息保护的完善与建议
（一）政府明确公开个人信息的界限
基于行政法中的明确性原则，政府信息公开的内容应当明确清晰，供公民了解，供公民对行政违法行为有可预见性，让法院有依据对行政行为审查。而目前《政府信息公开条例》中涉及个人隐私的例外条款却没有一个清晰，明确的界限，所以往往会出现被公开的个人信息是否属于排除性条款＂个人隐私＂的争议。在域外的立法经验中，立法者会对个人信息的保护范围予以确定，其中对＂个人隐私＂判定有以下两项条件：一是与避免当事人引起尴尬，二是免于当事人被骚扰的自由。所以行政机关判定個人隐私的界限时应引用上述两项条件，确保被公开的信息不能过于详细使当事人感到尴尬，也不能感到引过分披露引起对当事人人身权益或财产权益的侵犯和骚扰。如若被公开的个人隐私信息符合到以上两种条件，公民，其他组织和法人便可以以此为证据，向政务公开监督机关，上级机关举报该信息，或者申请行政复议。
（二）增加政府告知义务
我国《政府信息公开条例》第二十三条＂行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。＂这就说明，行政机关对个人隐私的认定拥有极大的自由裁量权，如果行政机关认为申请政府公开的信息未涉及到个人隐私，将不会告知第三方并将个人信息公之于众。这就会出现第三方认为公开信息涉及个人隐私，但行政机关否认的情况。而由于互联网信息的高速传播，行政机关在公布被认定为个人隐私信息的第一时间，该信息便脱离政策的保护，随时有可能被违反犯罪分子利用，给第三方造成人身或财产性质的侵害。针对此种缺陷，建议行政机关在信息公开时应强化告知义务，无论将被公开的个人信息是否涉及到个人隐私，只要该信息跟第三方有关联，能够被他人辨识，均应通知第三方，并在第三方同意或者与第三方说明公开理由后公开个人信息。
（三）外部监督：设立数据保护人员制度
目前，我国规定上级行政机关，监察机关可以对信息公开经行监督，但是由于我国信息公开制度以＂信息公开为原则，不公开为例外＂为指导方向，所以政务公开监察机关主要监督信息公开的实施情况，而缺少对个人隐私的保护的关注。此外，由于信息公开监察机关和上级行政机关均隶属于人民政府，并不与负责信息公开的行政机关独立，所以也会减轻对个人隐私泄露问题的监督力度。在域外经验中，欧美地区是世界上最早以立法形式保护个人信息的地区，其制度对我国的个人信息保护有极强的借鉴作用。在个人数据保护问题上，众多欧美国家设立了独立于政府部门之外的数据专员，专门保护个人隐私性信息并加强对政府信息公开的监督。例如，英国于1998年颁布《1998年數据保护法》成立独立于政务公开的机关信息专员办公室ICO，成为世界上首个保护个人数据的执法机构。而在2018年，英国又颁布了最新的数据保护法案《新的数据保护法案：我们的改革》增加信息专员办公室（ICO）的权力，加强信息专员调查权、民事处罚权、刑事追责，进一步强化对违法行为举报人的保护。此外德国也设有数据保护专员制度，其要求数据保护专员在履行职务时保持独立，并且只服从法律，只接受法律监督，并不对其他权利负责。而目前我国在对政务公开监督时忽视对个人信息的保护，也缺少独立于行政机关之外的信息保护人员和机构，理应参考国外经验，在设立专门的数据保护机构和数据专员来保护个人信息。
（四）制定《个人信息保护法》
从信息公开中大量个人隐私被暴露的现象可以侧面证明，我国国民未对个人信息保护形成共识。其原因之一便在于国家未在立法层面调整对个人信息的保护。如今，我国没有出专门针对个人信息保护的法律法规，《个人信息保护法》明显缺位，仅有周汉华教授受国务院委托攥写的《专家建议稿》，而针对个人信息法益的保护则散见《刑法》《民法》之中。面对此种现象，域外国家通常采用立法的形式保障公民的个人信息。德国便是世界上最早保护个人数据的国家，其在1970年公布《数据保护法》，法律效力遍及德国的16个州。7年后，德国政府再次颁布《联邦数据保护法》，增强个人隐私数据犯罪的责任，并进一步将法律适用范围扩大至全国。同时期美国政府为保护个人数据在政府数据公开中不受侵犯的权利公布《隐私权法》，特别保护政府机关内部存储的＂个人信息记录＂。2018年5月，欧盟为保护个人数据制定有史以来规模最大，最具有惩罚性的数据保护法《通用数据保护条例》。
制定《个人信息保护法》除能够提高个人信息保护意识，增强个人信息保护力度之外，还会进一步促进政府信息公开制度的发展。由于我国政府信息公开制度以＂公开为原则，不公开为例外＂为指导方针，若是在立法上明确了个人信息保护范围，那就会减少判定将被公开信息为＂个人隐私＂的审查程序，提高政府信息公开的效率。同时会因为个人信息保护的立法化，不予公开条款明确，第三人和行政机关之间就＂个人隐私＂问题的争议会大大减少，从而缩减了行政成本。此外，公民若就个人隐私与行政机关引起争议并申请行政复议或提请行政诉讼，其裁判标准不再是行政人员的自由裁量，而有相关的法律法规作为支持作为一个明确的标准和依据。由此可见，制定《个人信息保护法》与政府信息公开之间相互影响，如要更完善政府信息公开制度，制定《个人信息保护法》实为一上佳之策。
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作者简介：
曲芷葳（1999.6～ ），女，汉族，辽宁沈阳人，沈阳师范大学法学院，2017级本科生，专业：法学，研究方向：法学。
注：沈阳师范大学大学生科研立项B级项目。