乡镇公务员晋升科级天花板现象的交易成本分析
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孙哲 李宝怀
摘要：在政治激励市场中，职级晋升既是所有公职人员都追求和偏好的产品，又是一种稀缺产品，也是激励公职人员担当作为的重要举措，想在市场交易中获得稀缺标的就需要付出更高的交易成本。但囿于晋升渠道单一化、晋升机制隐性化等问题压缩了乡镇公务员的晋升空间，降低了乡镇公务员参与晋升竞争的收益预期。高昂的交易成本和偏低的收益预期共同形塑了乡镇公务员晋升中的＂科级天花板＂现象，引发了乡镇公务员的职业倦怠，严重阻碍了乡镇治理现代化进程。据此提出拓宽晋升渠道、完善考评制度、破除隐性机制的建议以降低乡镇公务员晋升的交易成本，从而激发乡镇公务员群体的工作热情，进一步实现基层治理现代化。
关键词：乡镇公务员；＂科级天花板＂；交易成本分析模型
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）05-0120-06
基金项目：延安大学研究生教育创新项目＂后疫情时代地方政府治理能力提升路径研究＂（YCX2020035）。
作者简介：孙哲，延安大学政法与公共管理学院硕士研究生；李宝怀，延安大学政法与公共管理学院教授，硕士生导师。
科层制组织内部结构层级分明，层级的差异带来了权力、待遇的不同。同时，精细化的专业分工和不同层级之间交易行为的存在引发了科层制组织内部激励机制问题的研究，而晋升则是组织内部激励制度的重要组成部分。
在对晋升问题的既往研究中，有学者基于对中国古代官僚体系中官员升迁的史料考究，表明了晉升问题的重要性[1]；周黎安提出了中国地方官员的＂晋升锦标赛模式＂[2]，认为地方政府之间的竞争造就了中国的经济奇迹，而竞争的动力则来自于对官员的晋升激励。但有学者认为，以GDP增长为核心的晋升锦标赛无法体现《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中关于职级晋升的非量化指标，忽略了公务员群体的价值追求。为了更好地解释晋升激励机制效力，王忠军等通过对公务员职业发展的长期测量，更直观地阐述了公务员晋升中的仕途＂天花板＂现象[3]。然而，既有研究多关注于策略选择与制度安排的互动，忽视了晋升相关群体之间利益的不一致，同时在研究理论上过于依赖于韦伯的科层制理论，缺少多学科交叉融合下的分析。
晋升＂天花板＂现象在官僚组织中普遍存在，在乡镇则更突出地表现为＂科级天花板＂现象。有学者表示，在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有10%～15%的比例能在仕途上继续升迁，剩下的就形成了所谓的＂天花板＂干部群体[4]。在政治内部劳动力市场中，公务员晋升的成败取决于下级公务员为晋升付出的交易成本。一般而言，期待晋升的公务员支付的交易成本越多，那么其晋升成功的可能性也就越高，在晋升过程中的风险也就越低。据此，从交易成本理论入手，结合当前乡镇公务员晋升的现状，试图寻找破解＂科级天花板＂现象的可行之策，对激发乡镇公务员群体的工作热情，进一步实现基层治理现代化具有重要的现实意义。
一、交易成本分析：乡镇公务员晋升问题的理论观照
交易成本理论是新制度经济学的核心，最早由经济学家科斯提出，主要用于解释企业管理中的市场交易行为。科斯认为，凡是在市场中进行的交易行为都会产生成本，且这种成本并不会随着技术的改进而消失。事实上，交易成本就是通过价格机制组织生产的，最明显的成本，就是所有发现相对价格的成本[5]。基于此，布坎南、缪勒等人将交易成本理论引入政治领域的研究，用以解释政治市场中的交易行为，认为政治活动和经济领域一样存在交易行为，且这种行为贯穿于政府工作的各领域、全过程[6]。从交易成本的概念出发，在政治激励市场中，职级晋升可以被视为一种具备资产专用性①的产品，该产品的持有者是科层制组织中的上级领导，而产品的需求者则是科层制组织中的下级官员，双方基于《公务员法》和其他管理条例搭建的制度平台进行交易。上级官员会通过核查下级官员提供的交易资产合规性和多寡来决定晋升这一产品的归属。在此过程中，上下级官员利用晋升机制开展活动产生的成本就是公务员晋升的交易成本。
二、乡镇公务员晋升的交易成本分析
1.现行公务员晋升机制
乡镇公务员是指在乡镇级政府部门工作的，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，这类人员的晋升管理首先需遵循《公务员法》和相关工作条例的规定。《公务员法》对乡镇公务员晋升问题的规定主要体现在职务设置、晋升资质和晋升程序三方面，在乡镇级政府中，领导职务仅包括乡科级正职、乡科级副职两类，职级主要包括一、二、三、四级主任科员和一、二级科员，岗位设置上呈现明显的＂金字塔型＂。在晋升程序上，乡镇公务员晋升领导职务需要先后经过动议、民主推荐、确定考察对象及组织考察、按照管理权限讨论决定、履行任职手续五个环节，程序繁琐且周期较长；同时，《公务员法》亦从个人素质、职务空缺、民主评议等方面对公务员的晋升资质提出了要求。
整体上看，以《公务员法》为核心的公务员管理制度体系主要从个人素质（学历、年龄）、工作绩效、任职年限、民主满意度等方面对公务员晋升作出了一些原则性的规定，很大程度上提升了公务员晋升管理的科学性。但是，囿于组织结构限制和管理技术滞后的影响，现行的晋升管理制度缺乏清晰、客观的评价标准，对晋升中的自由裁量度并未作出规定。同时，在乡镇一级政府中，领导职务仅有两类，对占据公务员群体多数的非领导群体如何晋升也并未作出明确规定。
2.交易成本分析模型
威廉姆森认为，不同的组织代表不同的契约形式，而交易成本则会影响契约形式的选择[7]27-64。不同的契约形式会导致不同类型的交易行为，但即使是同一类交易行为其交易成本也可能因交易双方的变化和建议机制的变动而不一致。这是因为交易成本理论中存在一个基本的行为假定，即交易双方都是具备机会主义倾向的有限理性决策者。交易双方的有限理性源于交易过程中信息的不充分和信息处置能力的不足，而交易中的机会主义倾向则是由于资产专用性引发的套牢①风险和监督失位带来的道德风险。基于这种行为，假定我们可以搭建起基础性的交易成本分析模型（如图1），再将现行机制下公务员晋升的相关规定代入，就可以得到新的乡镇公务员晋升交易成本分析模型。
根据交易成本分析模型不难看出，降低晋升过程中交易成本的关键在于抑制机会主义和降低信息不均衡性。同时，交易过程中的机会主义又可以细分为套牢风险和道德风险，抑制套牢风险的关键在于如何降低资产专用性以扩大资产的可配置性；而抑制道德风险关键在于能否构建行之有效的监督机制。降低信息的不均衡性需要两方面的努力，一是改进技术并搭建信息共享平台以提升信息充分程度，二是提高交易双方的素质以提升信息处置能力。
3.乡镇公务员晋升中＂科级天花板＂现象的传导路径
根据我国公务员晋升机制中对晋升条件、原则和晋升程序的规定，乡镇公务员晋升至科级或以上职位时，至少需要同时满足三个显性条件：一是应当在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺；二是公务员的工作实绩和政治素质符合考核要求；三是前两者信息完全匹配。假定三个前提中有一个不满足，晋升就可能失败，公务员就必须承担由此引发的套牢风险。晋升作为具备资产专用性的产品，下级公务员既无法在政治市场之外寻求同类产品也无法越过政治市场内部的科层结构寻找替代产品。但即便三者同时满足，下级公务员也不一定能获得晋升，因为现行公务员晋升机制仅规定了公务员晋升应该具备的条件，但这并不说明符合条件者一定能获得晋升，故公务员晋升机制可视为政治激励市场中的一种隐性契约。隐性契约的达成除显性条件之外还存在着一些不可避免的隐性条件：如产生由于滥用权力而发生的寻租行为，这种行为多出现在晋升资质核验环节和提拔决策环节，即政绩考核阶段和评议决定阶段。囿于长期以来的＂官本位＂思想和＂人情社会＂思想的影响，公务员的社会关系和人际经营能力很大程度上影响了晋升的结果，特别在乡镇场域中乡绅型公务员的群体规模远大于异地任职型公务员，＂熟人文化＂＂圈子文化＂给晋升带来的影响相较于高层级政府更为显著。
将上述显性条件和隐性条件同时代入交易成本分析模型，可以获得新的乡镇公务员晋升的交易成本分析模型（如图2），以此更直观地显示乡镇公务员晋升中＂科级天花板＂现象出现的原因。首先，选拔、下派、调任、挂职并存的选任机制和科层制组织＂金字塔＂型岗位设置以及年龄、学历等公务员基本素质等共同压缩了乡镇公务员的选择空间，降低了乡镇公务员参与晋升竞争的收益预期。其次，绩效考核过程和提拔决策过程中的寻租行为增大了晋升过程中的道德风险，加之监督机制的匮乏导致了机会主义风险的提升。再次，信息公开、共享机制的失位和公务员个体能力的限制严重影响了晋升过程中交易双方的理性程度。最后，机会主义风险的扩大和有限理性的存在使得交易成本增加，导致多数乡镇公务员晋升面临＂科级天花板＂困境。
三、乡镇公务员晋升＂科级天花板＂的成因
1.岗位设置失衡，群体内卷明显
在科层制组织中，层级结构设计和工作人员的分布呈现出明显的＂金字塔＂型，即层级结构越靠下，该层级的工作人员数量就越多。在我国行政区划设置中，乡镇级政府是最基层的行政机构，亦是公务员数量最多的行政层级。2019年底全国乡镇级行政区划总数为40858个，乡镇区划总数为34170个，其中镇19322个，乡14848个（含民族乡1099个）[8]，仅从乡镇政府的组织数量也不难看出乡镇公务员晋升竞争的激烈性。有限的领导职位和庞大的待晋升群体之间的矛盾必然导致乡镇公务员群体的竞争内卷化，这极大增加了乡镇公务员的生存压力和晋升压力，极易导致乡镇政府陷入长期内耗，严重影响政府职能的履行。
2.晉升渠道单一，提拔周期漫长
在现行的公务员管理制度下，公务员的晋升多数情况下只能在本单位内进行，干部交流、职务轮岗等渠道狭窄且多存于高层级的行政组织中，乡镇公务员的晋升选择范围就被压缩，晋升渠道逐步单一化。同时，进入公务员序列通常为科员职务，迈入领导职务行列就需要获得科级职务的晋升。据统计，G县首次晋升到副科级的平均年龄是39.7岁，首次晋升到正科级的平均年龄是43.5岁[9]。从发展趋势看，近年来新考入党政系统的公务员至少具有大学学历，其入职平均年龄在24岁左右，首次提拔的平均年限超过十年，据此可看出科级提拔的周期十分漫长。
3.年龄杠杆突出，＂四化＂要求滞后
党的十一届三中全会以后，党提出了实现干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的战略方针。干部队伍＂四化＂方针的推行很大程度上改善了我国公务员队伍的整体素质，提升了公务员管理的效率，但也给新形势下公务员晋升工作造成了一定的困难。严重的年龄杠杆就好像一把利剑，在干部任职年龄上搞＂一刀切＂和层层递减，年龄稍大的公务员一旦错过晋升机会便很难打破晋升＂天花板＂。同时在马太效应的影响下，继续坚持＂四化＂的方向提拔干部容易引发公务员群体内部的公平危机。
4.人情圈子叠加，晋升机制隐性
现有公务员在晋升机制设计上存在缺陷，对晋升中各级政府主导官员的自由裁量权缺乏限制与监督，也缺乏可量化的、客观的考核指标体系，留下了设租、寻租的可能性。在乡镇一级的公务员晋升工作中，因为本单位高层级官员职位稀缺，乡镇的行政主管往往具有较大的决策权甚至是一票否决权。同时，囿于人情关系、＂圈子文化＂的存在，在政绩考评和提名决策阶段寻租行为频发，以关系谋晋升似乎成为乡镇公务员唯一的＂能力象征＂，给整个基层治理体系造成了更为复杂的影响。
四、打破乡镇公务员晋升＂天花板＂的对策
1.拓宽晋升渠道，职务职级并行
2019年实施的《公务员法》明确规定了国家实行公务员职务与职级并行制度，为拓宽基层公务员晋升渠道，打破岗位＂金字塔＂提供了可能。一是要优化岗位设置，加强信息公开。增加乡镇级别领导职务岗位或领导职级的数量，拓宽基层公务员上升途径，让基层公务员更加安心本职工作，从而提升工作绩效；二是要利用网络平台窗口开展信息公示和民主评议工作，增强公务员晋升过程中的信息透明度。三是要落实职级晋升工作，探索＂两官分途＂的改革路径。
2.破除年龄杠杆，扩大晋升空间
尽管法律法规中并未对党政干部年龄作出明确要求，但在干部年轻化政策的影响下，年龄依然是摆在各级党政干部面前的一个重要问题。随着人口老龄化程度的不断加深，延迟退休政策呼之欲出，因此打破公务员晋升的年龄门槛势在必行。鉴于乡镇层级中科员所占比例较高，可考虑在有条件的地区推行薪酬、职务、职级分列的晋升机制，给未获职务晋升的中老年公务员增加新的晋升空间；对有能力、有政绩的低层级高年龄公务员群体可以增大薪酬晋升的力度，以物质激励的形式提升其工作动力。
3.＂双管齐下＂，破除隐性机制
交易成本分析模型现实隐性晋升机制产生的原因是因为道德风险的增高，而降低道德风险有两条路径：一是增强思想教育，内化公正意识；二是完善考评监督，增加违规成本。公务员群体需要恪守的道德准则就是为人民服务，对人民负责。通过开展德化教育、学习培训等活动，强化政治信仰、牢记初心使命，将公正意识内化于心。同时，可以尝试在政治市场内部构建政治失信联合惩戒体系，对公务员职业生涯进行全周期的信用监测，在晋升中对政治上有污点、廉洁上有硬伤的实行＂一票否决＂，以此倒逼公务员加强对其政治声誉的重视，减少寻租行为所带来的不良影响。
总之，晋升＂天花板＂现象由来已久，植根于传统观念，形塑于科层组织，回应这一问题需要我们启用新的视角或方法。从交易成本视角出发审视公务员晋升问题，可以从行为、制度两个层面启迪我们寻找新的破解之道。基于行为层面，公务员群体真正的责任感是敢于作出风险决策并付出成本，加强能力、观念的锤炼迈过职业＂天花板＂；基于制度层面，如何在提升晋升机制科学性的同时平衡公平性是需要我们继续深入探究的关键所在。
参考文献：
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[9]陈家建，赵阳.＂科级天花板＂：县域治理视角下的基层官员晋升问题[J].开放时代，2020（5）：186-199+10.