读懂两会

　　每年3月，全国＂两会＂都会成为中国政治生活中的高频词。在宽泛意义上，我们可以把＂两会＂看成是中国的人民代表大会和人民政治协商会议的简称；在严格意义上，＂两会＂应该是指在中国大致同期召开的各级人民代表大会全体会议和政治协商会议全体会议的简称。无论是宽泛意义上的＂两会＂，还是严格意义上的＂两会＂，都是在1949年之后逐步形成的一种相对稳定的政治模式。
　　模式的起源
　　1949年9月21日至30日在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了作为建大纲的《共同纲领》。根据《共同纲领》的规定，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在普选的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议。
　　1954年12月召开的政协二届一次会议则正式明确：中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议作为团结各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。
　　在经过了曲折的变迁之后，1982年的宪法再次确认人民代表作为国家权力机关的同时，在序言中还提出：中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对我友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。
　　由此我们可知，宽泛意义上的＂两会＂是指：人民代表大会是作国家权力机关的国家政权机关；政治协商会议是作党派和团体协商的统一战线组织。
　　惯例的形成
　　根据笔者的考证，＂两会＂一词正式用来指称人大和政协的全体会议，首次出现在1988年召开的人大和政协全体会议期间。但是，两个全体会议的同期召开及其互动模式的初步形成，则始于1978年。
　　从表中可以看出，在1978年之前，人大和政协的全体会议并未同期进行。在1978年召开的五届全国人大一次会议期间，有相当一部分会议是与政协五届一次会议同步进行。而且，正是在这一期间，政协全体委员列席了五届全国人大一次会议，听取和讨论了政府工作报告、国民经济社会发展规划报告及修改宪法的报告。
　　或许正是由于两个全体会议都需要听取政府工作报告、财政预算报告和经济社会发展报告，客观上需要将两个全体会议置于同一议程之内，才能使＂两会＂成为一种政治上的惯例。与此同时，政协先于人大召开全体会议的惯例，同样也是在1978年的五届一次会议时形成的。1998年之后逐步稳定的模式是，全国政协一般在3月3日开幕；人大则在3月5日开幕。在开幕式之后，全体政协委员都列席全国人大的全体会议，共同听取国务院、最高人民法院和最高人民检察院所做的工作报告。
　　功能差异与衔接模式
　　根据相关法律和章程的界定，人民代表大会是权力机关，人民政协则是统一战线组织。前者是法定的立法和监督机关；后者则是党派性的协商机关。但是，如果我们按照现代政治与行政二分的基本理论来观察，就会发现，无论是人民代表大会还是政治协商会议，都不是体现国家意志执行的机关，而是一种体现政治表达职能的议事机关。作为政治表达的议事机关，二者都具有代表特定的社会群体，在公共平台上表达政治意志的功能。所不同的只是，承担表达功能的成员地位和表达途径不一样。
　　就成员性质而言，根据现行宪法和法律的规定，所有的各级人民代表大会的代表，都必须依法通过选举的方式产生，选举产生的代表享有代表法所授予的某些特权，并承担相应的责任。政治协商会议的委员，则是依据政协的章程而协商产生，其权利和义务由政协的章程所设定。
　　除解放军代表团的代表之外，全国人大的其他代表，都是以地域为基础，由地方代议机关选举产生，因此在全国人民代表大会召开期间，以地域为基础组成的代表团，就是全国人大全体会议召开期间的基本活动单位。而以党派和团体为单位而协商出来的委员，在会议期间则以功能界别为组成单位。
　　根据宪法和全国人大组织法的规定，我们可以把全国人大的基本职能归纳为制定和修改法律、决定重大事项、任命官员和监督法律的实施。政协的章程则将政治协商会议的职能定义为政治协商、民主监督和参政议政。
　　在宽泛意义的＂两会＂关系上，一些研究者曾经认为，人民代表大会主要是选举民主，人民政协主要适应的是协商民主。人民代表大会也要协商，但主要是投票选举；人民政协里面也有选举，但主要是协商。中国特色的民主政治是选举加协商的民主制度。另外有学者则认为，人民代表大会所体现的是关于国家政权的人大民主；执政党的民主机制则体现党内民主；以政协、多党合作和基层自治体制的是社会民主。
　　在严格意义的＂两会＂关系上，也有研究者观察到，政治协商会议与人民代表大会会议同时召开，其成员可以相当便利地接近官员。政协会议一般都比相应的人代会议更为活跃，很可能是因为它有较大比例的知识分子和知名人士。
　　笔者也注意到，在执政党的领导和协调下，＂两会＂之间正在探讨更加紧密的衔接途径。这种衔接途径除了表现为＂两会＂同期召开期间的衔接机制外，还表现为全体会议闭会期间，各级人大常委会与政协常委会之间的工作沟通机制的多元化趋势。
　　不过，无论是宽泛还是严格意义上的＂两会＂之间衔接和互动模式，目前还在相当程度上处于探索期，有不少惯例的成分在内。无论是＂两会＂的会期制度，还是开会与闭会期间工作制度，都还存在着较大的制度探索空间。
　　在＂两会＂并行模式已经成为惯例的情况下，实际上也还存在着一些值得探讨的问题。例如，在各级人大和政协之中，存有一些官员既是人大代表，又是政协委员。这些官员在＂两会＂同期召开的情况下，到底应该参加人大会议还是政协会议，就是一个难以协调的问题。还有学者建议，将＂两会＂提前到每年的1月召开，更有利于对政府工作和各种报告的审查。不过，在＂两会＂大致同期召开的惯例作用下，人民代表大会和政治协商会议在开会和闭会期间逐步探讨出一些更为多元化的衔接和互动模式，应该是一种可以预测得到的趋势。