联合国制裁制度改革的历程和对中国的启示
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摘要：中国海外利益不断拓展，保护这些利益时，联合国制裁是一个选项。但国内对制裁制度的改革历程和内涵还没充分研究。联合国的制度发展经历了制裁委员会、制裁委员会下属专家组、监测机制和监察员办公室几个阶段。揭示联合国国制裁制度的改革历程和内涵，有利于中国深化对联合国制裁制度的参与，有利于更好地借联合国制裁制度捍卫中国的国家利益。
关键词：联合国 制裁制度 监测机制 专家组 中国外交
自联合国安理会1966年首次制裁南罗德西亚以来，联合国的制裁制度经历了50年的发展演变。关于联合国制裁制度改革的历程，国内研究者虽然有相关探讨，但缺乏系统性的成果。在联合国制裁制度不同时期的表现形态、制度发展和改革的过程等方面，国内外学界的研究不足。本文试图就以上问题进行探讨并揭示出一般性规律，反思这些规律对中国外交的启示。
联合国制裁制度的改革围绕着三个目标：增强制裁制度的有效性；减少制裁的意外后果；校准制裁目标的精确性。在美欧学界和各主要国家的推动下，联合国秘书长布特罗斯·加利在1992年关于联合国改革的《和平纲领》中首次提及以上目标。一直到2009年安理会通过的第1904号决议，联合国制裁制度的改革初步告一段落，制裁制度初步具有相对完备的形态。制裁制度由制裁委员会、专家组、监察员办公室等机构及其内嵌的规则和机制集中体现。
制裁是《联合国宪章》第七章＂对于和平之威胁和平之破坏及侵略行为之应付办法＂。在出现危及国际和平与安全的局势时，安理会可采取的具体措施包括：全面经济和贸易制裁、武器禁运、禁止旅行及金融或外交限制等。
最初，联合国的制裁制度主要由安理会下属机构—制裁委员会—来实施。在南罗德西亚（1968）、南非（1975）、利比亚和伊拉克（1989）的案例中，联合国的制裁制度表现为这种初始形态。安理会照其暂行议事规则第28条，设立相关的委员会。委员会由安理会所有成员组成，负责向所有国家索取关于这些国家所采取行动的进一步资料，以期有效执行制裁；审批和监测相关豁免事宜；审议各国提请其注意的关于违反制裁的情报，并针对此种情报建议适当措施；定期向安全理事会提交报告。
然而，冷战结束后，联合国制裁案例的急剧增多，比如，20世纪90年代，安理会就通过了对10多个国家的制裁决议。尤其，随着经济全球化、社会信息化的发展，原来仅靠制裁委员会来实现制裁的制度已经远远不能适应国际社会的需求。制裁的有效性不断受到质疑、受制裁对象的确定性不断受到质问、制裁所产生的人道主义危害和第三方影响反复引发关注或异议。因而，联合国制裁制度的改革成为了各主要国家的必然选择。
一、联合国制裁制度的改革历程
联合国制裁制度的改革历程包括成立制裁委员会下属的专家委员会、设立监测机制、从全面制裁转向目标制裁（或聪明制裁）和监察员办公室。专家委员会设立于1999年5月4日，监测机制设立于2000年4月18日，从全面制裁转向目标制裁的时间在2001年9月28日。
1.制裁委员会下属专家组（专家小组）
在初始的制裁制度下，制裁委员会的监测主要依靠成员国定期提供关于执行相关措施的资料和委员会主席或副主席出访一些国家。然而，在那些边界漫长、地形崎岖，而且缺乏必要的基础设施的被制裁国及其邻国而言，这种监测模式无法产生实效。这突出体现在联合国制裁争取安哥拉彻底独立全国联盟（安盟）的例子里。
安盟的制裁开始于1993年9月15日。到1994年6月30日，涉嫌违反制裁两个邻国仍未提供所需资料。到1999年，还有人发表公开声明，证实向安盟提供物质支助。这种情况下，安理会制裁安盟的委员会（第864（1993）号决议所设委员会）建议安理会成立专家组。这是安理会关于制裁问题的第一个专家组。此后，除了在厄立特里亚和埃塞俄比亚（2000年）、卢旺达（1993-2009）、南苏丹（2014-2015）、海地（1993-1995）、黎巴嫩（2014-2011）和也门（2014-2015）等少数案例外，其他的制裁委员也陆续设立了专家组。专家组是一种临时性的机制。专家组成员由联合国秘书长任命，其任期一般为六个月，在必要时会无限制顺延。专家组的职能一般包括三个方面：收集资料和调查有关报告，或通过访问有关国家，收集制裁所涉内容相关的情报，寻找违反制裁的行为和情况；查明协助和煽动违反上述措施的各方；建议制止这种违规事件并改进上述措施的执行情况的措施。在每一个任期里，专家组须向安理会提出其最后报告和建议。
2.监测机制
专家小组的人员一般都为成员国的外交官。他们能胜任收集资料、审查资料、发现违规行为和提供报告和建议的工作。然而，要深入分析和举证虚假资料、对违规产品的来源和种类进行鉴别、甚至评估成员国的海关和边防的反制裁能力，这些都不是一般了文职人员或政治家所能完成的任务。监测机制则是为了弥补这一短板。
联合国第一个制裁监测机制设立于2000年4月18日。该机制在于加强对安盟的制裁。它某种程度上借鉴了服务于人道主义目的的＂伊拉克石油换食品＂计划的监测机制。制裁机制也具有临时性质，一般任期为六个月。其成员由专门的技术专家构成。其主要职责是收集相关的资料，调查有关的线索并核实各方提供的资料；在决定谁违反了制裁并且应当如何处理方面，向安理会提供建议；考察成员国的海关和边防，评估相关的制裁能力并提供建议。监测机制此后经历了不断的完善，到2001年制裁基地组织和塔利班时，监测机制的权限进一步扩展到审查成员国国内的立法完善程度，并提升成员国制裁和治理恐怖主义的能力。
联合国安理会不会为每个制裁案例都会设置监测机制。一般而言，多次设立专家组的制裁个案会有相伴的监测机制。
由此，联合国对制裁的执行和有效性的评估建基于三方面的资料：专家小组的报告、成员国关于执行情况的报告、独立的监测机制的报告。
3.目标制裁和监察员办公室
在20世纪90年代的大部分时间里，联合国的制裁主要是全面制裁。全面制裁针对对制裁目标方的决策者和辖区内的人民，最严重的情况下，会涉及到经济、外交和武器、航空、旅行等多个方面。全面制裁由于过于生硬和死板，产生了不少意外后果。这种意外后果体现于两个方面，一方面是被制裁方国内的人道主义灾难，另一方面是相邻第三方的经济困境。这突出体现在对海地和伊拉克的制裁案例里。比如，在海地，掌权者通过走私或其他非法渠道获得必须品，但广大民众却深受制裁之苦。在这种情况下，更精确、灵活的制裁就成为国际社会的呼声。目标制裁就是在这种背景下产生，目标制裁又被常被译为＂瞄准制裁或聪明制裁＂。这种制裁机制由综合名单、冻结资产、旅游禁令和军火禁运等部分组成。
目标制裁的核心是综合名单又被称为制裁黑名单。由于制裁对象主要是决策者或者个人，被误列制裁名单的人容易受到非法侵害。个人也会因此向地方法院提出相关的诉讼。有不少制裁对象依联合国《公民权利和政治权利国际公约》提出了诉讼。针对恐怖主义的联合国安理会1267机制就是这方面的代表。截止2008年，针对＂1267制裁机制＂提起的诉讼达到了30起。
为解决以上制裁困境，安理会2009年1904号决议设立监察员办公室。监察员的职权是根据所掌握全部资料作出的分析和监察员的意见（observations）。2011年1989号决议规定了监察员机制的运作程序。被制裁方可以向监察员提出解除制裁申请。在与申请人、有关国家和组织沟通后，监察员会向＂1267委员会＂提出报告。如果监察员建议解除制裁，那在60天内，如果制裁委员会以协商一致的原则决定维持制裁，否则制裁会自动解除。在这60天内制裁仍然有效。换句话说，在新机制下，只要制裁委员会中有一个代表国家支持解除制裁，那解除制裁的建议也会得以实施。
监察员办公室机制是联合国制裁机制改革的最新成果。正如有专家指出的，该机制率先在＂1267制裁机制＂内采用，成熟后再推广至其他制裁机制。至此，联合国制裁制度的发展已经发展到相对成熟的形态。联合国制裁制度的改革虽然不会停止，但此后的完善工作应该超不出以上四个方面。
二、联合国制裁改革对中国外交的启示
联合国制裁制度的改革发展历程的考察对于中国外交极具意义。当前，中国经济实力急剧增长，海外利益飞速扩大。为捍卫这些利益，联合国制裁也是一个选项。毕竟，制裁是介于谈判和使用武力或武力威胁外的手段。具体来说，联合国制裁制度改革的历程能给我们以下四方面的启示。
首先，联合国制裁制度的改革是为了增强制裁有效性、减少制裁的意外后果；校准制裁目标的精确性。在中国未来参与联合国制裁过程中，也要强化在这方面的意识。
其次，联合国制裁改革的进展与联合国秘书长和秘书处的作用有密切联系。尽管安理会未必会采纳秘书长关于联合国制裁改革的所有建议，但秘书长在改革的议程设定方面有极大影响力。在制裁海地、南斯拉夫以及伊拉克后，专家组和监测机制的成立过程，秘书长发挥了极大的作用。秘书处还组织了数次相关的研讨会。在联合国未来的制裁活动中，中国应加强与秘书长及秘书处的互动。
第三，联合国制裁制度改革过程中非国家行为体的作用不能低估。在以上改革的历程中，一些非国家行为体，如基金会、研究所等智库发挥了重要的功能和影响力。比如，联合国专家组设立的过程中，欧美国家的智库提供了建议，如哥本哈根圆桌会议。在从全面制裁转向目标制裁的过程中，伦敦海外发展研究所、国际和平研究院、第四自由论坛、国际和平研究所都发挥了重要影响。中国应当强化和探索中国智库参与这类改革的路径和模式。
第四，联合国制裁改革的发展方向深受区域组织的影响。比如，在设立监察机制的过程中，欧洲联盟、欧安组织也提出了不少建议，与秘书处也建立了经常性的互动。在未来的制裁活动中，中国应当推动上海合作组织、金砖国家开发银行，亚洲基础设施投资银行与联合国互动，让它们能参与到联合国制裁，在制裁制度的进一步改革中发挥效用，在制裁中捍卫中国的国家利益。
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