企业劳动规章制度立法问题初探
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我国立法对劳动规章制度的规定较为原则、简单,不但其范畴界定悬而未决,连与其法律性质密切相关的制定、修改程序等问题,也因语焉不详而显得抽象而模糊,在理论上和实践中造成诸多问题,本文对此提出相应的立法建议。
一、企业劳动规章制度的概念、特征与性质
企业劳动规章制度是指企业依法建立的组织劳动和进行劳动管理、在企业内部具有普遍约束力的行为规范的总称。具有以下特征:一是由企业制定。劳动规章制度不同于集体合同和劳动合同,是由企业单方制定并颁布实施的,是企业行使劳动用工自主权,对劳动者实施制度化、规范化管理的一种手段;二是其内容是关于企业和劳动者在劳动过程中的权利义务;三是在企业内部具有普遍约束力。
关于企业劳动规章制度的性质有多种不同的主张,如契约说、法规说、事实说、二分说和集体合意说等。笔者认为,组织劳动生产、管理劳动者是企业作为生产资料所有者、作为劳动关系一方主体所固有的权利,而企业制定劳动规章制度则是企业这种组织、管理权力规范化、制度化的一种手段。首先,社会化大生产的一个重要特征就是团队协作,企业是社会协作体系的建立、维护者,其必须建立起相应的管理制度体系(包括劳动规章制度),才能实现企业的正常运作,实现企业的发展战略。因此,组织劳动生产、管理劳动者是企业作为生产资料所有者固有的权利。其次,劳动力是人体的一种机能,在自然状态上与人的身体不可分离,企业行使劳动力使用权必须通过管理劳动者才能实现。因此,劳动关系中,劳动者负有对企业忠诚的义务,包括服从企业的领导和指挥、遵守企业劳动规章制度以及相应的接受企业管理的义务,如接受处分、赔偿损失等。而企业则享有组织劳动生产、对劳动者领导、指挥,以及制定劳动规章制度、对劳动者进行奖惩的权利。
由于管理劳动者是企业固有的权利,为规范企业劳动用工管理,防止企业滥用其权利侵害劳动者利益,不少国家的劳动法规定企业必须制定劳动规章制度。因此,制定劳动规章制度不仅是企业的权利,往往又表现为企业的义务。并且,由于企业和劳动者在劳动关系中处于不平等地位,而劳动规章制度是企业单方制定的,为保证劳动规章制度的合法、合理性,《劳动法》一般又对企业制定劳动规章制度加以限制。
二、我国立法关于企业规章制度的规定及存在问题
(一)我国相关立法关于企业劳动规章制度的规定
1.劳动者必须遵守劳动规章制度,企业必须制定劳动规章制度。《宪法》第53条规定:＂中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,尊重社会公德。＂《劳动法》第3条第2款规定:＂劳动者应当完成劳动任务,提高职业技能,执行劳动安全卫生规程,遵守劳动纪律和职业道德。＂第4条规定:＂用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。＂《劳动合同法》第4条第1款规定:＂用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度,保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。＂
2.劳动规章制度不得违法。《劳动法》第89条规定:＂用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的,由劳动行政部门给予警告,责令改正;对劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。＂原劳动部1994年《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》第3条规定:＂用人单位制定的企业规章制度违反法律、法规规定的,应予以警告,并责令期限改正;逾期不改的,应予以通报批评＂。最高人民法院2001年《关于审理劳动争议案件使用法律若干问题的解释》第19条规定:＂用人单位根据《劳动法》第四条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。＂
3.劳动规章制度须通过民主程序制定并向劳动者公示。如上述最高人民法院《关于审理劳动争议案件使用法律若干问题的解释》第19条的规定。《公司法》第56,第122条规定:＂公司研究决定生产经营的重大问题、制定重要的规章制度时,应当听取公司工会和职工的意见和建议。＂《劳动合同法》第4条第2、第3、第4款规定:＂用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中,工会或者职工认为不适当的,有权向用人单位提出,通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示,或者告知劳动者。＂
4.劳动规章制度的主要内容。根据原劳动部1997年《关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》第2条的规定,劳动规章制度的内容主要包括:劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩,以及其他劳动管理规定。《劳动合同法》第4条第2款也规定,用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。
5.劳动规章制度须报送劳动行政部门备案与监督检查。原劳动部1997年《关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》第2条规定:＂新开办用人单位应依照《劳动法》的有关规定制定劳动规章制度(主要包括:劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩,以及其他劳动管理规定),并在正式开业后半年内将制定的劳动规章制度报送当地劳动行政部门备案。＂以及上述《劳动法》第89条、原劳动部1994年《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》第3条的规定。《劳动保障监察条例》第11条规定:＂劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察:(一)用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况……＂《劳动合同法》第74条规定:＂县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查:(一)用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况……＂《劳动合同法》第80条规定:＂用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的,由劳动行政部门责令改正,给予警告;给劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。＂
(二)我国关于企业劳动规章制度的立法中存在的问题
1.劳动规章制度的性质地位未定。劳动规章制度在劳动法制与实务中,＂地位是非常奇特而且常常引起争议的。＂ 我国《劳动法》仅在第 4条和第 89条中对劳动规章制度进行原则性规定,包括何谓劳动规章制度、其内容应如何界定、其制定程序如何等方面的规定都付之阙如。这些相关规定的缺失,不但导致劳动法学界对劳动规章制度的法律性质在理论上难以厘清,而且实践中用人单位、劳动者和劳动执法部门也深感困惑。《劳动合同法》虽然对劳动规章制度的主要内容、制定程序等进行了规定,在一定程度上弥补了《劳动法》的不足,但仍然较多地延续了《劳动法》的稳重性格,不但有关劳动规章制度的范畴界定悬而未决,而且,连与劳动规章制度法律性质密切相关的劳动规章制度的制定、修改程序等问题,也因语焉不详而显得抽象而模糊。
由于《劳动合同法》没有对何谓劳动规章制度加以明确,因此只能从第 4条关于劳动规章制度制定和修改的程序规定中管窥一斑。该条规定,劳动规章制度＂应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。＂据权威文本透露,这一规定的出台,乃是源于立法过程中对制定劳动规章制度是用人单位的＂单决权＂还是用人单位与劳动者的＂共决权 ＂的争论;由于无法确定到底是＂单决权＂还是＂共决权＂更好,因而立法采取了平衡技巧,综合两种主张做出了上述规定。这种状况,使人们难以判断《劳动合同法》对劳动规章制度法律性质所持的基本立场。
2.关于劳动规章制度的内涵和外延不明确。各种法律文件中,有不少与劳动规章制度相关的概念,如《宪法》中的＂劳动纪律＂、《劳动法》中的＂劳动纪律＂、＂规章制度＂、＂劳动规章制度＂、原劳动部文件中的＂内部劳动规章制度＂、《劳动合同法》中的＂规章制度＂,造成了适用上的困难。如＂规章制度＂从字面上理解,范围应大于＂劳动规章制度＂,应包括劳动规章制度之外的内容如企业组织规则等,而不仅限于同劳动相关的内容,劳动规章制度只是单位规章制度的一个重要分支内容。根据《劳动合同法》第39条:＂劳动者有下列情形之一的,用人单位可以解除劳动合同……(二)严重违反用人单位的规章制度的;＂企业如在规章制度中规定＂劳动者违反交通管理法规的,企业有权解除劳动合同＂,劳动者违反交通法规与履行劳动义务并无直接联系,显然不属于＂劳动规章制度＂,但它作为＂规章制度＂的内容却并无不可。企业按该规定对劳动者做出处理虽不太合理却也并不违法。
3.对企业制定劳动规章制度的程序性规定可操作性差。关于劳动规章制度的制定程序,最高人民法院司法解释简单规定了,＂通过民主程序＂及＂公示＂;《公司法》规定的＂听取工会和职工的意见和建议＂;《劳动合同法》第4条规定的＂经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定＂、＂公示,或者告知劳动者。＂而这些规定如何具体操作,相关立法未作进一步明确。司法实践中,企业制定的劳动规章制度,只要能证明已告知了劳动者,其依据该劳动规章制度对劳动者做出的处理一般会被认定有效。由于劳动规章制度是企业单方制定、用来管理劳动者的,在劳动规章制度的层面上,企业和劳动者的利益是对立的,企业制定的劳动规章制度难免有失公允。因此,通过立法在程序上赋予劳动者对企业制定劳动规章制度行为加以适当制约的权利是十分必要的。事实上,由于立法的缺位,企业制定劳动规章制度缺少必要约束,不少企业制定的劳动规章制度极其苛刻、不合理,侵害劳动者利益,加剧劳动者的对立情绪,造成劳动关系的不稳定。
4.劳动行政部门对企业劳动规章制度的监督检查处理力度不足。《劳动法》把制定劳动规章制度规定为企业的义务,但对于企业违反法定义务、未制定劳动规章制度应承担什么法律责任相关法律却未作规定,使该规定难以落实。劳动行政部门对企业劳动规章制度的检查处罚力度有限。对用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的,《劳动法》及《劳动合同法》规定由劳动行政部门给予警告,责令改正,对企业拒绝改正的,缺乏强制措施。原劳动部《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》规定＂逾期不改的,应予以通报批评＂,根据《行政处罚法》,＂通报批评＂并不是法定的行政处罚类型,该＂办法＂的规定已过时,且＂通报批评＂能起到什么作用令人怀疑。劳动行政部门对企业劳动规章制度是否报备缺乏约束。原劳动部1997年《关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》只是个文件,对企业并没有约束力。
三、关于企业劳动规章立法的建议
(一)明确界定劳动规章制度性质、内涵和外延
为防止企业制定劳动规章制度的随意性,各法律文件应统一使用＂劳动规章制度＂这一概念,并对劳动规章制度做出明确的性质和内涵界定。在内容方面可借鉴外国立法,如《日本劳动标准法》采用列举兼兜底条款的方式,它明确规定雇佣规则应当包括10个方面的内容,即:上下班时间、休息时间、休息日、休假以及有两组以上工人轮班时有关换班的事项;工资的决定、计算及支付方法,工资的发放日期及截止计算日期,以及有关增加工资的事项;有关退职职工的事项;与规定退职津贴及其他津贴、分红、最低工资等有关的事项;与规定工人负担膳费、工作用品及其他开支有关的事项;与规定事故补偿、非因工负伤和疾病的救济有关的事项;与规定奖惩的办法、种类及程度有关的事项;在上述各项之外,与适用于该企业个体工人的规定有关的事项。法国劳动法典规定劳动规章制度的法定排除条款:＂内部劳动规则不得包括违反法律、法规以及集体合同、集体协议的条款,也不得对雇员个人性的、集体性的权利和自由做出不能为雇员承担的任务性质所证明的、或者与雇主所要追求的目标不成比例的限制;也不得含有对具有同等职业能力的雇员,只因性别、习俗、家庭状况、出身、观点或信仰、或者残疾等因素不同,而侵害其劳动权益的条款。＂
(二)细化对企业制定劳动规章制度的程序性规定,增强法律条文的可操作性
1.完善关于企业制度劳动规章的＂民主程序＂的可操作性规定。对于制定劳动规章制度＂民主程序＂的理解,比较统一的看法是职工的参与。可参照日本的做法:劳动规章制度的制定或变更应该听取职工代表大会、工会或半数以上的劳动者参加的意见。在企业向劳动行政部门提交规章制度备案时,应附带提交经职工代表大会、工会或劳动者代表署名盖章的意见书。只要企业履行了征求意见程序,即使职工代表大会、工会或劳动者反对该项规章制度,该项规章制度在形式上仍为有效。
2.细化规定劳动规章制度的公示程序。最高人民法院的解释明确规定了＂公示＂作为劳动规章制度生效的要件,司法实践中,＂公示＂也是劳动仲裁机构和法院认定劳动规章制度效力的最重要条件之一,往往是唯一的形式要件。但对于如何＂公示＂法律并未做出具体规定,造成操作上的困难。可参照《日本劳动基准法》规定,工作规则必须张贴在各车间部门及食堂、休息室等明显的位置,以保证有关人员认真执行,互相监督。并借鉴法国的规定,即从公布之日起经过两周才能在本单位范围内生效。此外,劳动规章制度还必须由用人单位以经其法定代表人签署和加盖公章的正式文件公布。
(三)明确未建立劳动规章制度的法律责任,完善对劳动规章制度的政府审查监督规定
一是劳动规章制度报备。可参照台湾劳动基准法,作以下规定:企业订立劳动规章制度,应于30日内报请当地劳动行政部门备案;企业的分支机构分散于各地的,订立适用于其全部劳动者的劳动规章制度应向企业所在地劳动行政部门报备,订立适用于各分支机构的劳动规章制度,应分别向各分支机构所在地劳动行政部门报备;企业未依法将劳动规章制度报送劳动行政部门备案的,由劳动行政部门处以罚款;报备不作为劳动规章制度生效的要件。二是行政性监督。劳动行政部门要检查是否建立劳动规章制度、劳动规章制度制定程序、内容是否合法、是否违反集体合同的约定,有权责令企业限期改正,企业未改正的,有权给予处罚。三是司法性监督。劳动仲裁机构或法院通过对雇主针对雇员所实施的惩罚进行是否合法的认定而进一步判断企业内部劳动规则的某项内容是否合法。认定不合法的,可提交劳动监察机构责令企业限期改正。
(作者单位:厦门市劳动争议仲裁院)
参考资料:
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