孤独的坚守

　　今年春节期间，我又一次认真通读了关于河南省焦作市财政改革的有关文章。这些文章先后刊登在《新理财》（政府理财版）杂志上。读过之后，我又在网上搜索并阅读了许多关于焦作财政改革的文章、报道、评论，之后又浏览了焦作的财政网站等，给我的触动很大，也启发了我的回忆和思考。直觉告诉我，焦作财政改革的基本方向是正确的，制度设计是创新的，各种做法和措施是具有可操作性的，并且取得的效果也有目共睹，得到了焦作各级党政组织的支持与该市广大人民群众的赞许和肯定。
　　作为一项重大改革，能够做到对上负责和对下负责的一致性，应该说，改革是基本成功了。更为可贵的是，焦作的财政改革一搞就是13年——作为960万平方公里土地上的一个局部，一个小小的局部，她可能遇到的风雨实在太多，可能遇到的变数太多。焦作却奇迹般地坚守住了阵地，把改革坚持了下来，并不断取得新成果而为世人瞩目！所以我认为，在现今的中国，焦作堪称财政改革之典范！
　　顶层推力
　　公共财政改革最重要的目标之一是，把政府的所有收支关进预算的笼子。这一条，说起来容易，真正做起来，却比登天还难。因为它涉及到许多部门的切身利益，你想在他们的身上动刀子，谈何容易。即使你这个＂管家＂有破天的胆量，作为政府的一个部门，你无论如何都不可能与站在他们身后的那个位置更高、权力更大、更具威慑力的＂影子＂相抗衡。
　　对此，我有过较深体会。上个世纪90年代，自己身为西部一个种粮大县、财政穷县的财政局长。上任伊始，遇到的第一难题便是工资欠发。欠发工资的深层原因，是体制造成的县级财力极度匮缺，表象则是财政部门的资金调度困难，而一些权力部门却闲置着数量可观的资金。我想，凭借政府权力收来的钱本来就是政府的，财政作为政府的管家，本来就有权统筹使用。不过原来没那么弄，我也不得罪你了，可借来顾顾当下的＂紧＂，总该可以吧？谁知连这点都不能够，真正的业不由主了！恰在这时，上级出台了预算外资金＂收支两条线＂管理规定，我和我的同事们达成共识开展了为期一个月的全县范围内的行政事业单位账户清理、资金清查工作，注销了近百个预算外账户，将一大批体外循环的资金纳入了财政专户管理。财政这个主渠道的流水多了、活了，调度资金的回旋余地大了，保障力度显著增强，从各个方面传来的叫好声不绝于耳。可是，不和谐音调也越来越多，并呈渐强趋势。多亏遇到了开明的＂顶头上司＂，在他的支持下，才使我们跨过了这个＂槛＂，而且成立了相关机构，健全了有关制度，使全县的预算外资金＂收支两条线＂管理基本实现了常态化，并走在了市、省前列。尽管那时的综合预算管理与后来的管理规范相差甚远，仍遇到了来自部门利益的拼死抵抗，可见改革闯关不容易。
　　2002年6月，我有幸参加了财政部召开的一次会议，听取了时任财政部副部长楼继伟关于预算外资金＂收支两条线＂管理的报告。我才了解，这种管理上的博弈，我们基层遇到的麻烦，相对于财政高层的难处，只能用＂小巫见大巫＂来形容，自己的这点＂委屈＂，可以忽略不记。所以，我越看＂焦作经验＂，越是感到焦作同志的不易和焦作精神的可贵。——当然，还有成千上万个为人民、为政府理财而不避艰辛、不计名利、默默奉献的财政工作者。现在我想，当时若不是自己的好＂遇合＂，不要说当时的局面如何收拾，就连那个令多少人羡慕的＂位子＂能否坐稳，都还是个问题。13年刚好是两届半，如果在这三任领导中，哪怕有一任稍微摆摆腰，焦作的财政改革都可能推进受阻，甚至中途夭亡——这是中国很奇怪的政治生态，但焦作成为了例外！所以，我很感慨于焦作同志的幸运。当然，焦作的这个＂幸运＂，孕育于中国共产党开拓奋进、实干兴邦，早日实现宏伟＂中国梦＂的伟大进军的步伐中，孕育于中华民族生生不息的改革创新的精神中。因此，焦作的＂幸运＂又属必然。
　　贵在坚持
　　现代化公共财政预算要求财政部门必须成为核心预算机构，树立自己在预算分配中的权威地位。这样，才能有效解决存在于许多方面的预算＂碎片化＂＂软约束＂，抵制各种支出压力，从而最大限度地实现保障民生和促进经济社会良性健康发展的目标，真正起到国家财政应有的作用。党的十八大和已经召开的全国＂两会＂，对公共财政改革提出了更高要求，我想，当公共财政对政府收支实现全口径预算管理的时候，现代化公共预算的目标也就实现了。焦作理所当然地成为全国推进这一改革的一面镜子。
　　预算公开是现代公共财政预算的基本要求。财政是政府的管家，为人民理财，理应将收支帐目公之于众。但过去有一段时间，自己的认识却颇为模糊，总有一种财政崇高、财政作用巨大甚至财政神秘的思想。也可能缘于自己担任过党委系统的保密局长，觉得财政收支事关全县的经济社会发展以及党政机关的运行，岂能随便向外公布？不仅是财政部门，曾经县统计局印发的统计资料上不也标有＂秘密＂等字样吗。所以有人与我聊起财政状况时，我总是虚与应付，说到具体数据，也只是含糊其辞。更有甚者，还出现过劈手夺过来办公室的熟朋友正在翻看的财政月报表这样可笑而又可悲的行为。究其根源，还不是高人一等的特权思想作怪！抱有这样的思想，要想财政公开，只能是一个字：难！其实，还有更深层次的原因，那就是为＂尊者＂讳。尊者是谁？当然是党政机关，特别是党政领导机关，自然也包括自己的同行兄弟：国、地税部门。
　　那时还没有提出＂三公＂经费说法，只是行政办公费用，主要包括水电费、车辆购置及运行费、电话费、办公用品以及公务接待等，而且预算的标准极低，只能靠日后追加。想到自己在乡镇当党委书记时看到的农村贫困户以及一些专业户因缺乏资金而焦虑的景况，往往为政府的花销大感心疼，我也曾常常在背地里埋怨，说政府的钱都＂吃＂了（接待），＂烧＂了（公车），＂打＂了（电话费）。作为一个财政局长，我深深地感到难于面对几百名人民代表了！我最担心的是财税经费这一块。尽管那时向人代会提供的财政报告所附的预算执行情况只是一张表，却将财税经费支出数单列了出来，那个数字的增长比例往往因比其他项目高许多而十分刺眼，我也因担心代表的质询，无＂正解＂而苦恼。果不其然，有一年的县里的＂两会＂上，有代表、委员＂揪＂住经费支出不放，我只好＂坦白＂了拿钱＂买＂税的苦衷，最后只好不了了之。所以以后对于预算公开、透明之类的提法，我往往畏如虎途。虽然自己当时类似的想法做法都与现代公共预算背道而驰，但从另一个角度说明了预算公开透明的紧迫性和现实性。我也常常想，＂三公经费＂之所以居高不下，中央的几百个文件管不了一张嘴，缺的就是公开透明这个利器，把一切都放在阳光下，贪腐行为不收敛才怪！上级文件不落实才怪！这次中央的＂八条＂一公布，各部门的＂三公经费＂一公开，如秋风扫落叶一般，各种人民群众不齿的行为大为敛迹！问题的关键在于坚持，贵在坚持！
　　焦作除了做到坚守、坚持，他们还搞了＂财政沙盘＂，在财政的窗口地方，只要手指在＂沙盘＂轻轻一点，政府及部门、单位的预算收支便尽露眼底，甚至连市长的工资都一目了然！这就把政府的全口径预算执行，彻底地毫无遮蔽地公开在了人民面前。不光如此，公民参与预算，将以往的＂政府内部分钱＂变为＂公共分钱＂，参与预算执行的监督和评价，而且，这些都已成为常态。面对人民，这是何等的忠诚！在改革的进程中，这又是何等的超前！可他们并不满足，仍务求使各种规范愈加完善，要求愈加严格，效果愈加明显。公务员说：＂在焦作，花公家钱比花自己的钱还难＂。采访的记者由衷地发出了＂在焦作为官，有点艰苦＂的感叹。这个＂苦＂人民欢迎！这个＂苦＂使公务员活得踏实、自信、＂值钱＂！这个＂苦＂缩短了党、政府与人民群众的距离，将会使人民政权跳出＂其勃忽焉，其亡忽焉＂的周期律！
　　这就是公开、透明的力量，是阳光的力量！
　　所以，《新理财》（政府理财版）将焦作的财政改革命名为＂防腐解药＂！
　　焦作财政改革的推进，使财政的权威地位大幅提升，部门预算的计划性和政策性也大大增强，在政府战略性的资源配置中，发挥着巨大的作用。同时，绩效预算改革的推进，确保公共资金支出后实现了预期的政策目标，解决了人民希望政府予以解决的许多问题。因此，焦作的经济社会生态等各项建设，民生等多项保障等，都能够平稳发展，财政也一跃而为万人更加瞩目。在这种情势下，焦作财政人没有忘乎所以，而是从一开始就更加注重使内部改革与公共预算改革同步进行，他们坚持把预算的编制、执行、监督、评价分开，设立会计工作站并垂直管理，把所有预算单位包括自己置身于全面的监督之下，而且建立了＂预警＂制度，这无疑是一次最无情也最明智的革命！
　　所以，《新理财》（政府理财版）将他们的做法又命名为＂进步解药＂！
　　改革艰辛
　　我多少能体会到焦作财政改革中包含着怎样的苦与痛的成份和悲与喜的泪水。
　　人的本性是趋利的。要剥夺既得利益，必然会遇到殊死抵抗。明的、暗的、文的、甚或武的，都有可能遭遇上。这时候，只能是狭路相逢勇者胜。因为你代表了人民的利益和正义的力量。回想当初，我是在许多方面对财政的作风颇有怨言的情况下上任的。用当时县委主要领导和我谈话时的话说，就是钱乱支、车乱跑、饭乱吃，影响很不好。领导当时的愤激情绪至今仍历历在目。说着说着有时就手指着我，好像＂三乱＂是我本人所为。医治这种乱象自然是我的首选。但我打了＂迂回＂战。因为，对于我这个财政新兵来说，尽快做好与上级的联系是当务之急。同时，暂时作为一个＂局外人＂，如何着手治乱，我必须要冷静处理。近一个月后，各种措施相继出台，并配合强大的舆论引导，局面很快改观。但是，由于财政系统的特殊性，随后的一段时间里，我的处境相对比较艰难。但我不退缩，也不能退缩，中国的事就这么怪，想干点事，想干成点事，没有开明的领导还就是不成——在危急关头出马，有关会议上的一顿脾气，有点火药味的气氛立马转了风向。虽然也有秋虫呜咽般的唧咕声，终究翻不起浪花了。有了这一下，稍后的岗位调整就顺当多了。经过前一场＂战火＂，我也学会了一些用于自保的＂本领＂。
　　焦作财政的主政者却始终是一个＂彻底派＂。财政内部的＂四权分离＂，来得一点也不含糊。明摆着的事，不仅得罪于外部，亦得罪于内部，应该是一个不太短的时期内，主政者的日子也是不好过的——尽管有当地主政者的全力呵护和支持，尽管财政内部的人后来绝大多数认为这是对自己的关心和爱护。
　　改革事业从来就是在理解与责难、赞扬与怨声、支持与反对的交错碰撞中波浪式前行的。可贵的是，改革者不断从人民中汲取营养，坚持目标，修正航向，调整政策，稳步向前，不达目的决不罢休。焦作的财政改革是这样，中国30多年来的改革开放也是这样。
　　虽然如此，焦作的财政改革还是显得有些孤独。工作的轰轰烈烈，难以驱走改革者内心的寂闷；媒体的热闹，难掩不时夹杂而来的不和谐音符；更有甚者，有人以焦作经济总量和增速在全省位次的下降，对改革提出实际上的质疑；财政部门甚至包括中央领导批示推广焦作的做法而屡遭现实困境，以及专家、学者，包括改革的实施者对焦作财政改革前景、命运的忧虑，和将焦作作为全国财政改革实验田的呼吁等等，都显示了改革的艰辛与不易。
　　上文记录的由焦作的实践而引发的个人点滴回忆，只是想说明，自己当时的那种以解决资源短缺为目的、根本算不上改革行为，都会因触及一些层面的既得利益而招致极端抵制，作为天翻地覆般改革的焦作，遇到的阻力更是可想而知。改革从来都是有成本的。但是，作为改革洪流汹涌澎湃的中国大地，作为改革开放已经进行了30多年的今天，这样的成本不该也不能由改革的地区以及改革者个人承担。焦作的改革能够坚持十多年已实属不易，现在到了关键时期，最迫切的是制度保障和政策支持！不错，焦作的实践或许因特质性而不具普适性，但她极具借鉴性。我们不期望一项改革措施能够包揽一切——＂虽然公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分＂，＂改造公共财政体制是政治改革的最佳切入口＂——但极具前景的改革萌芽，绝不能因为没有上级——在中国，上级常常能决定一切——的支持而被狂风暴雨摧折！
　　改革，作为一种永恒和沉重的努力，需要百倍千倍的韧劲、定力和努力，才能朝着既定的目标一直向前！