重温分税制的惊心动魄

　　回顾中国财税改革走过的历程，许多财政专家都公开表示，1994年进行的分税制改革是财税改革的里程碑，它对财税体制形成今天的模式，功不可没。
　　1992年，改革开放的总设计师邓小平同志为市场经济体制改革指明了航向，随后中国出现持续性的高速经济增长，然而经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。当时，政府财政收入占国内生产总值的比例不断下降，财政十分困难，有出现第二年的预算无论如何都安排不了的情况，甚至发生过中央财政向地方财政＂借钱＂的事。政府面临前所未有的＂弱中央＂的窘迫状态，同时无法调控经济的过热。财政体制改革迫在眉睫。
　　最硬的骨头
　　中央财政的捉襟见肘，引起了中央领导的高度重视。当时负责财税改革工作的常务副总理朱基亲自带领部委官员走向地方进行调查、测算、研究、征求意见。1993年7月23日，朱基在全国财政会议上提出了党中央、国务院对分税制改革的想法。8月30日，分税制改革的第一个方案出台，9月2日中央政治局常委会议讨论通过。
　　随后受当时江泽民总书记、李鹏总理的委托，朱基要到地方介绍推进党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同时与地方政府同志一起就落实改革的方案进行商量，一起算账，大刀阔斧的改革开始了。但朱基表示，实施分税制改革方案，比提出这项方案难一百倍。
　　朱基去的第一站是海南，第二站是广东。
　　作为我国东南沿海的经济发达地区，在许多改革实例中，广东都先走了一步。例如在党中央和国务院的支持下，广东率先实行财政包干体制，对广东的经济迅猛发展起了很大的作用。可以说党中央对广东实行的特殊政策、灵活措施，才促使了广东经济发展如此迅速。
　　在上次财政改革当中，广东省委给中央写了报告，要求广东单独实行＂包干＂。当时，全国的财政体制大体上分为收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助几个模式，另外还有五五分成的分税制试点。这种状况，被形象地比喻为＂一省一率＂的财政体制。
　　但此次改革，广东方面表示对实行分税制时机是否成熟还存在多重疑虑。他们强调，1992年广东财政收入223亿元，上缴给中央23亿元，已经做出了占财政收入10%以上的贡献。由于广东经济发展很快，财政收入这块＂蛋糕＂也发展得很快。如果包干制取消，还要不要在20年内赶上＂四小龙＂？他们认为，如果按全国财政工作会议上所提出的分税制改革，广东就＂什么大事也不能干了＂。他们提出疑问，广东作为经济发展特区，如果要保持经济的高速发展，在分税制的同时，广东省关于减税的特殊政策还要不要实行？
　　据此，朱基把当时的财政部部长连同预算司司长叫来商讨。手上拿着广东省给他的两张表格，核心内容是如果包干体制10年不变，地方财力会有一个较大的增长；但实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿1000多个亿。朱基表示，如果广东搞垮了，追不上＂四小龙＂，就成了咱们的＂罪状＂。
　　司长对朱基说：＂按照已经修改后的方案，广东这笔账的计算口径不对，因此误差会很大。＂因为分税制重新确定增值税中央和地方按75：25分成，并会给地方一个增长系数，分税制如果试行，中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方，也会给地方带来相应的增量。朱基要求他们当晚做出10年间两种体制的测算账，再行讨论。
　　做两种体制10年的税收测算，大大小小税种加在一起，非常不易计算精确，最后测算的结果是：中央从广东所拿财力比以前预计的少了300多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。在这种情况下，就不会因此影响广东的开放和追赶＂四小龙＂的步伐。
　　最后，在广东要不要试点分税制问题上，朱基坚决地表示，分税制改革是按照全国统一的税制、一样的比例、一样的做法，不能出现特例，更不能＂一省一率＂。同时他表示说：＂从广东不一定拿走很多财力。拿广东1992年的税收举例，收入的增加部分，主要靠第三产业，靠房地产和建筑领域的税收，而这些第三产业的税收是留给地方的，中央一点也没有拿。＂朱基估算到，在分税制改革中，上海、辽宁这样的工业比重大的地方，财政收入被拿走的比例会比广东更高。＂当然，从绝对数来看，广东的贡献还是比较大。＂
　　在主要问题上动刀
　　当时的财税体制可谓是千疮百孔，要解决的财税问题繁多。1994年分税制改革主要要解决的矛盾是分配关系，即调整了中央政府和地方政府的财政收入分配方式，划分了中央与地方的财权，按税种界定了中央税、地方税、中央与地方共享税，没有涉及其他财税问题。
　　事实上，广东还有一个特殊情况，除了有＂账内账＂，还有＂账外账＂，这＂账外账＂到底多大，谁也说不清楚。在本次改革中，广东表示，为了保证正常的连续性，这笔＂账外账＂就不要再收了，让它能够保证包干到两年后的＂八五＂末期。
　　朱基考虑到，虽然中央拿走的增值税并不多，但是下面已经很有意见了，因为以前是不收税的。不但所得税不收，连增值税也不收，像电力行业就不收工业增值税，让它留在企业发展的领域。除此之外，预算外企业也不收税。朱基倾向于，为了顺利推行分税制改革，在＂八五＂期间可以继续延续原有政策。但税还是要收，收了以后再返还。不收税是一种不规范的办法，任何一个搞规范市场经济的国家都不会这样做。由税务总局把税收上来，不是退给企业，而是退给广东省。
　　当时财政部的同志担心，有了这一条，广东会不会说所有的增值税都已免掉了。朱基表示，企业纳税有账可查，尽管中央少拿一些，但增强了企业的获利，会让地方有更大的积极性。
　　朱基的态度是，坚持分税制是基础，即坚持分设两个税务局、分别税种、分开收税的原则。但为了保持正常税收的连续性，可以采取灵活措施。原则上承认这个＂账外账＂，具体的问题加以甄别。通过这样的办法，使电力行业和其他一些承包办法可以继续下去。
　　财税专家表示，这是一种有针对性的改革方式。先找主要矛盾开刀，之后渐进式进行横向之间的支出管理改革。预算、国库集中支付、收支两条线、非税收入都是在分税制这种大的收入分配关系确立的情况下有序进行的。事实证明，只有在大布局稳定的情况下，推进横向支出管理改革，阻力最小，效果最好。
　　政策的斟酌
　　当时，究竟是以1992年的地方收入为基数，还是以1993年地方收入为基数？经过再三斟酌朱基表示，决定以1992年的为基数。当时主要考虑距离93年还有几个月，如果宣布以93年为基数，不知又会出现多少在基数上做手脚的情况，结果就会把税制搞乱了。但在到海南、广东考察后，朱基考虑到，财税体制改革方案本身有一个原则：即地方在实行分税制前的既得利益格局还是要保持。既得利益应该算到1993年，1994年才开始改税制，所以，1993年的利益不应动。以1992年为基数同以1993年为基数比较，前者中央从地方拿走的比后者多；若考虑地方财政困难的因素，考虑到顺利推行分税制，也为了抵消政策阻力，则以1993年做基数为好，这等于把分税制改革中央财政集中的时间推延了一年才实施。朱基表示，在他看来，推迟一年，中央财政少集中一点，问题不是很大。
　　当朱基提出可以以1993年为基数时，时任财政部部长刘仲藜和副部长项怀诚都持不同意见。他们的理由是：第一，他们认为只能以1992年决算为基数。如果以1993年为基数账不好算，到1994年四、五月份才能算清楚；第二，有个很大问题是各个省要做手脚，因为基数的东西历年来都是历史性的，从来没有预知的、将来式的。1980年是按1979年底的电报数为基数的，1985年是按1983年的决算数为基数的。以前都是静态基数，一旦涉及动态基数，从开展工作上有难度。
　　朱基表示，如果地方政府认识一致，大力推行分税制改革，中国的国民经济必将发生大改变，实现健康发展。取得这样的结果，推迟一年是可以的。目的是保证目前既得利益。以1993年为基数，道理上说得过去，当然中央财政收入会暂时少一点。而且，以1993年做基数，从地方财政的角度来说也容易推行。同时，朱基表示，即使决定改为1993年做为基数，也到要到12月份才宣布，以防止发生作假和混乱。
　　现在看来，中央通过分税制改革方式增加了中央的财政收入，同时也增强了中央政府的宏观调控能力，也因此中国经济成功实行了软着陆，达到了＂一箭三雕＂的好效果。有专家表示，1996年中国经济的成功软着陆与分税制的实施有极大的关系。