财改新长征

　　对于财政部门来说，面临的一个很现实的问题是：财政体制改革要找到自己的位置，决定自己的力度，然后提出自己的方案。
　　回顾财税改革走过的历程，总体的思路可以梳理为：1994年的改革主要解决了＂收入＂的问题，1998年开始建立公共财政，进行了预算管理体制的改革，开始解决＂支出＂的问题。那么，下一步改革的方向又是什么？
　　财政部部长楼继伟认为，应当向现代国家的方向走，合理进行中央地方间的职能和财力分配。此番改革，除了改革＂财＂，更需要改革＂政＂。更深层次来讲，公共财政的方向已定，公共财政背后是民主和法治问题，中国财政体制的未来应该是法治的、民主的公共财政。
　　理清事权
　　＂财权事权不匹配＂，这恐怕是基层财政对于当前财政现状最为迫切的呼喊。
　　确实，1994年分税制改革没有改变政府间事权和支出责任划分，之后虽进行了调整，到目前仍然是＂上下一般粗＂，大量事项由中央和地方共同承担，效率低下。
　　事权划分是整个财政体制的运转基础。如何科学合理分配政府间的职责？楼继伟在其新著《中国政府间财政关系再思考》中提到，改革的方向应该是遵循现代国家的通行做法，依据＂三个原则＂合理划分各级政府的职能。
　　一是外部性原则。假如一项活动只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理。一项活动不仅是一个地方受益或受损，还有其他地方受益或受损，就是具有外部性。如果其外部性是跨区域的，更适合于更高的区域级别政府管理。
　　二是信息处理的复杂性。信息处理越复杂、越可能造成信息不对称的事项，越应让地方政府管理。因为地方政府熟悉基层情况，能掌握更为真实、准确的信息，比中央政府有明显优势。
　　三是激励相容。要设计一种体制，使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能实现整体利益最大化，这种体制就是激励相容的。
　　财权下沉
　　在事权和支出责任调整以后，收入划分也需要做相应调整，以保障各级政府的财力需求。
　　＂财权重心上移、事权重心下移＂这是当前分税制的现实写照。真实情况是，分税制仅能落实于国家与省的层面，省以下还没有真正实行分税制。
　　相关财政人士认为，在省以下就形成了实际上是讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的＂分成制＂＂包干制＂等。这种状况给地方行政高层级上提财权、下压事权留下了很大的空间，也使得转移支付根本做不实。
　　中央地方之间财力如何分配更合理？税收分成怎么算？如何在税收分配上尽量公众化、规范化，减少＂跑部钱进＂？
　　楼继伟认为，政府间收入划分要考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素。中央财政集中的收入，既要保证中央履行职能和支出责任的需要，还要有利于有效实施宏观调控和促进基本公共服务均等化。
　　要解决这些问题，最重要的两个抓手是建立地方税体系和规范转移支付制度。
　　一方面，从构建地方税收体系来分析。从近年的改革方向来看，已初现端倪。对于工商业不发达但资源富集的西部地区，通过启动资源税改革，使资源税成为西部地区的地方支柱税种。而东部地区，则可以通过房产税的试点改革，探索将不动产税打造成其支柱性的地方财源。
　　另一方面，相应地，现行转移支付结构要调整。调整的方向，一是强化一般性转移支付，促进基本公共服务均等化，将现行对地方支出责任范围内实施的专项转移支付调整并入一般性转移支付。二是专项转移支付应主要解决外部性、共同支出责任问题和实现中央特定政策目标，对中央事权和支出责任范围内的事项，由中央财政支出，不再通过专项转移支付安排，对地方事权和支出责任范围内的事项原则上通过一般性转移支付安排，增强地方自主权，中央财政不再通过安排专项转移支付加以干预。
　　绕不开的＂政＂
　　如果说以往的改革，主要涉及＂财＂，也触及到＂政＂，那么下一步，＂政＂是回避不了的。
　　为什么分税制难以进一步深化？为什么不能将中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移，根本原因在于行政管理体制的牵制。
　　财政改革面临一个重要任务是通过改革推进财政层级扁平化。财政部门没有权力改变宪法规定的行政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化。财政的扁平化会拉动行政层级扁平化的综合配套改革。
　　因此，省直管县、乡财县管这两个财政层级扁平化的改革已经在大范围试点。今后将会在中国大部分地区形成中央、省、市县三级架构。如果能够做到这样，那么各级政府之间的利益关系就比较简单，而且制度化了，就可以形成上下贯通的分税分级财政体制。
　　在这样的改革思路下，形成的是一级政权要有一级事权，要有一级财权，然后还要有一级税收和一级预算，继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权，上下贯通的分税分级财政体制，将进一步优化转移支付制度。
　　中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元认为，我国的财政管理体制改革是需要行政体制改革配套。他给出的设想是，各级地方政府应拥有法定征税权，在法治框架内通过辖区自治管理的方式自主提供辅助性的支持作用。这种治道变革实际上不仅意味着行政管理体制的变革，而且也是政府体制的变革。这也有助于我国构建一套辖制中央与地方财政关系的稳定规则框架。
　　进化方向
　　通过分税制改革，中国已经建立了一个比较合理的财政体制框架，但还不是一个完善的现代财政体制。
　　一个好的、完善的财政体制究竟如何衡量？前财政部部长项怀诚曾说，第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二，要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；最后，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。
　　从更高层次看，公共财政背后是民主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。