自动停课制度的法律研究及建议
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摘 要：《广东省气象灾害防御条例》赋予台风黄色、橙色、红色或者暴雨红色预警信号以停课的效力，改变了气象台站发布灾害性天气预警信号的法律关系，从行政事实行为演变成行政强制行为。通过比较香港＂风球制度＂的法律关系，结合实务经验，提出完善＂自动停课制度＂的建议。
关键词：自动停课制度；风球制度；行政事实行为；行政强制行为
0引言
2015年3月1日起正式实施的《广东省气象灾害防御条例》第19条规定：＂台风黄色、橙色、红色或者暴雨红色预警信号为停课信号，停课信号生效期间，托儿所、幼儿园、中小学校应当停课。未启程上学的学生不必到学校上课；在校学生（含校车上、寄宿）应当服从学校安排，学校应当保障在校学生的安全；上学、放学途中的学生应当就近到安全场所暂避。＂该条文的颁布意味着＂预警信号正式具有强制效力＂。因灾害性天气而停课的应急响应属特殊情况，包括气象台站发布灾害性天气预警信号、气象防灾减灾机构启动应急响应、教育主管部门响应应急方案发布行政命令、学校停课四个行为，但真正只剩气象台站发布＂停课预警信号＂和学校停课两个行为，气象防灾减灾机构和教育主管部门行政行为都被省略，节约了行为时间，提高了社会应对气象灾害效率，实现了＂自动停课制度＂设计初衷。当＂自动停课制度＂只剩下气象台站和学校这两个主体，他们的关系会如何？产生的纠纷应该适合什么样的救济途径呢？这就需要对气象台站发布＂停课预警信号＂的行为进行法律关系分析。
1气象台站发布＂停课预警信号＂的法律分析
《气象法》第22条第2款规定：＂各级气象主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报＂。气象台站被认定是具有发布气象灾害预警信号权力的行政主体，气象台站是气象局的行政相对人，依据职权发布的气象灾害预警信号仅具有指引和建议的性质，不直接改变相对人的法律权利义务关系，只发挥间接性作用，需要相对人做出采纳建议与否的意思表达。气象台站发布气象灾害预警信号的主体为法律授权组织，行为不追求一定的法律后果。
《广东省气象灾害防御条例》第19条进一步对气象台站灾害性天气预警信号内涵作了规定，实质授予这四个预警信号具有行政强制力，气象台站在使用这些特殊信号就是在传递法律授权内容，不再为建议性指导，而是强制性规定。所以气象台站在发布＂停课预警信号＂时，具有强制性属性，可追求学校停课的法律后果。学校停课成为气象台站的发布＂停课预警信号＂的权力性强制性主观追求，同时学校停课也是客观发生的法律后果，主客观要件共同构成气象台站发布＂停课预警信号＂的法律效果。于是，气象台站发布＂停课预警信号＂的行为变成行政强制行为。
2香港＂风球制度＂比较
《广东省气象灾害防御条例》第19条规定之＂自动停课制度＂是学习自香港＂风球制度＂，目的是提高社会应对极端天气的能力。从法律意义上研究香港＂风球制度＂，发现香港天文台发布的风球信号并不具备行政强制效力，其高效的运作机理和实践是气象灾害应急典范，甚至一度错误认为香港法律法规对此进行了强制干预，香港教育局在运用＂风球制度＂时就是作为行政指导运用。实际上，香港＂风球制度＂是政府的非强制性行政行为，它的有效运作是凭借社会民众素质和历史演变等原因，尽管在特定时间特定对象会遭受损失，但可以避免政府承担非必要的法律风险和政治风险。
3＂自动停课制度＂的风险
当气象台站发布＂自动停课信号＂变成行政强制行为后，其行政主体的法律风险和政治风险就增大。
法律风险具体表现在行政诉讼受案范围，行政事实行为是排除在受案范围外的。理论上行政事实行为、行政指导、行政合同等新型行政行为都存在行政诉讼的可能，但实践中，新型行政行为进入司法审查的标准极其严格，除非已经直接抵触法律上的合理性问题。气象台站发布＂自动停课信号＂变成行政强制行为，行政强制行为所造成损害的救济途径就包括一切行政具体行为所应该包括的行政复议、行政诉讼、行政赔偿等。
作为一门预报科学，错误是客观存在的，由于观测资料缺乏、分析手段局限、模式性能欠缺，目前天气预报仍是概率预报，不能100%预测未来天气状况。国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度，也就是承认灾害性天气警报的公权力性质，所以，公权力主体的错误判断会导致一定政治风险，容易使人对政府治理能力产生质疑。
4完善自动停课制度的建议
（1）借鉴香港经验，还原气象灾害预警信号非强制性行政行为的法律地位。非强制性行政行为是不具有可诉性的，因为柔性行为的法律效果取决于相对人的自愿意思表示，除非行政主体有失职渎职事实。香港＂风球制度＂的良好运行绝对不是强制性行政行为的功效，而恰恰相反。
（2）规范气象灾害预警信号管理。当把发布气象灾害预警信号行为作为行政诉讼的标时，司法审查只能进行合法性审查，合理性审查止步于立法目的及法原则，不可能进行天气预报专业的合理性审查。此时，气象灾害预警信号发布标准、发布流程、决策过程等都可能是合法性审查的重点，所以要加强这些关键环节的规范化建设，要做到整个信号发布过程有据可依。
（3）在停课预警信号发布流程中，气象台站制作《气象灾害预警信号发布通知单》作为信号生效的依据。《通知单》里会加上＂**教育局宣布停课＂的字眼，企图藉此转移行政主体责任。实际上，停课是法律直接要求，不以教育主管部门命令为生效要件，在自动停课制度未被自觉接受的过渡阶段，这样的做法可以理解，此时教育局行政委托很有必要，否则易导致行政主体间的责任纠纷，因为＂自动停课制度＂的运行机制完全就没有教育局的意思表示。
（4）普及气象灾害预警信号及防御知识。由于＂停课预警信号＂已经变成行政强制行为，那么大量而深入的科普活动能提高相对人对＂停课预警信号＂的认知，增加对行政行为的理解，降低由于权力性强制性行政行为而产生的抵触心理。
参考文献：
[1]黄晶晶.行政公共警告的类型化和法治化[D].硕士论文，2007.
[2]周伟.法律效果不是行政行为成立的一般要件[J].法商研究，2015（3）.
作者简介：
林伟旺（1984～），男，汉，广东省潮州市饶平县人，本科学历，应用气象工程师，揭阳市气象局，从事工作：气象法制工作。