河北省地方政府债务风险管理的现状与对策分析
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【摘 要】近年来，全国各级政府对地方债务都陆续出台相关强化政府债务管理的政策和执行文件。政府债务资金的合理使用对公共设施建设和基础民生性项目的发展起到了保驾护航的作用，有利于推动国民民生改善和社会事业持续发展。但在随着地方政府债务的不断扩大，由于地方政府财政体制不完善、地方政府融资机制阻滞、债务风险监督管理弱化、政府缺乏有效的绩效考核等因素的存在，导致地方政府所面临的债务风险也越来越大，且呈现多样化态势。鉴于此，本文结合河北省地方债务风险管理发展的现状，分析其存在的问题，进而提出从健全债务风险总量控制管理、完善债务全过程监督管理和预警管理机制的建设、实施有效的绩效管理等方面以提升地方政府债务风险管理水平和质量的对策建议。
【关键词】地方政府;债务风险;债务风险管理
一、河北省地方政府债务风险管理的现状分析
地方债务规模方面。从＂存量＂和＂流量＂两个角度看，河北省2015年年末地方政府债务限额为5888亿元，预计政府债务率为81.62%，债务风险总体可控。在《河北省财政厅关于2015年末河北省政府债务限额的报告》中指出，一般债务4493.6亿元，专项债务1394.4亿元。这5888亿元政府债务限额的构成包括截至2014年底存量政府债务余额和2015年新增债余额。河北省2014年末政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的债务）余额5653亿元，比2013年6月末审计数量增加1690.71亿元，增长42.7%;政府或有债务4269.16亿元，比2013年6月末审计数增加716.69亿元，增长20.2%，其中，政府负有担保责任的债务1112.57亿元，政府可能承担一定救助责任的债务3156.59亿元。2016年新增地方政府债务限额538亿元，其中一般债务235亿元，省级拟使用62亿元，转贷市、县（市）170.7亿元，其余2.3亿元为外债转贷;新增专项债务限额303亿元，拟全部转贷市、县（市），通过发行地方政府债券方式举借。
地方政府债务风险方面。河北省地方债务风险的种类主要有总量风险、结构风险、政策性风险、信用风险等。总量风险的形成是河北省地方政府债务总量过于庞大，超出自身的清偿能力而造成的资金回收率低，还款能力明显不足等可能造成的损失。河北省近三年的平均总债务率仍在80%以上，总量风险不容忽视。结构风险主要表现为河北省地方政府在举债过程中的债权人的单位范围过于烦杂，业务关系和角色定位不明确等导致所形成的债务关系具有一定的复杂性，如在债务关系中政府不仅是债务人，还是债务的担保人、主要连带责任人等角色也同样存在。政策性风险表现较为突出，在河北省融资平台建设主体中，事业和机关单位贷款占其50%以上，而企业法人单位则不足一半，且大多是具有政府控股或者背景的单位，使得在融资结构严重不均衡，存在很大的风险。
地方债务政策方面。近年来，河北省先后陆续出台了一系列地方政府债务风险的管理办法，为保障省内各级地方政府债务资金的有效使用和降低风险起到至关重要的作用。如在2011年河北省政府出台《河北省人民政府办公厅关于印发河北省政府性债务审计工作方案的通知》，、2013年《河北省人民政府关于加强政府性债务管理的意见（试行）》，随后在2014年又出台了《河北省政府性债务风险管控工作方案》，该《方案》的实施，将有助于解决地方政府债务融资平台中公司贷款谁来贷、如何还、怎么管的问题。2015年，财政部实施了存量政府债务置换政策，安排河北省1185亿元置换债券，有效缓释了存量政府债务风险。在2016年2月河北省成功定向发行2016年第一批省政府债券350亿元，初步估算每年可节约地方政府融资成本13.4亿元，有一般债券和专项债券两种。一般债券230亿元，其中3年期46亿元、5年期69亿元、7年期69亿元、10年期46亿元;专项债券120亿元，其中3年期36亿元、5年期36亿元、7年期48亿元。以上债券全部为置换债券，将用于置换市县政府2016年及以后年度到期或逾期的存量债务。
地方债务风险管理方面。在政府方面的管理措施是先后制定和实施了关于河北省地方政府债务总体和存量调控措施外，河北省财政厅成立省债务办，专门负责管理政府性债务问题;与此同时，河北省内银行管理地方政府债务风险管控也采取一系列措施主要有：一是银行需要加强与各级政府的沟通配合，积极参与和支持直接融资，稳妥推进地方债置换银行贷款;二是需要不断创新改进方式方法，拓展代销债券、融资顾问、融智服务等银政合作领域;三是密切跟踪平台清理规范进程，防范因破产、重组、并购而悬空银行债权的风险;四是及时获取总债务率超过100%的政府名单、债务风险等级评估结果等相关信息，科学制定风险防范预案、合理调控贷款投向等。另外河北专员办采取四措，如依托信息平台，夯实政府债务监管信息基础;完善联动机制，建立重点风险事项监管体系;强化实地督导，开展典型地区债务风险警示;发挥协调职能，深化地方债务监管政策研究等数项措施并举，大大强化了河北省地方政府债务的监管水平。
二、河北省地方政府债务风险管理中存在的问题
河北省政府采取一系列措施加大对债务风险的管理，取得可喜的成绩;但也存在一些不可忽视的问题，如债务风险预警机制不健全、债务绩效评价管理水平不高、部分债务职责不明等问题。具体如下：
（一）地方政府债务风险预警意识严重不足
目前河北省地方政府债务资金的主要来源于省内金融机构。结构单一，也正因为如此，以政府为主题的借贷款项更容易获得，信用上似乎更有保障。所以作为地方政府，当财政收支净额不足以满足当地发展需要时，马上就想到借贷，只是为了应付眼前的难关和短期的政绩需要，忽视借贷本身和今后偿还的风险，所以在基层政府中政府举债的风险意识淡薄、对风险预警的意识更是避而不谈。如一些政府官员在位时的政绩工程，不顾县市自身的财力状况，大举向金融机构借贷，导致政府债务总量严重超出其偿还能力，形成久决而未决的长期债务，极大地增加了其信用风险。这种由于债务风险意识和风险预警意识的严重不足而造成的不良影响，极大地损害了国家和百姓的切身利益，所以完善基层政府融资平台建设和预警机制的管理具有重要的现实意义。
（二）地方政府债务绩效管理体制缺失
在《河北省政府性债务风险管控工作方案》中，虽然对省财政厅、省发改委、省交通厅、省教育厅等各部门进行债务风险管控进行职责分工（见表1），但是对其职责分工的连续性、系统性和成效性并没有做出更多的详细说明，这不仅给实际工作带来一定的空洞，而且还会在一定程度上形成各个部门之间的协调沟通障碍。为此建立健全地方政府债务绩效管理体制是政府债务风险管理工作的当务之急，有规划、有做法、有执行、有成效才是政府债务风险管理的核心。目前河北省政府债务资金的主要用途是投向基建、教育、卫生、文化、环保等公共事业中来，而这些项目又是一项长期持久性的工作，为此对政府债务资金的规划更是关键，在有限的政府借贷行为中，如何引导更多的民间资本投入到持久健康的公共事业中来等等，都需要政府对债务风险进行全面的绩效管理。
资料来源：河北省人民政府办公厅.河北省政府性债务风险管控工作方案.2014.
（三）地方政府债务风险缺乏长效监督机制管理
在政府债务行为中，政府作为债务人、担保人等角色进入市场，但是市场中的很多行为不可避免地受到政府不同程度的影响和牵制。政府在市场中的优势显而易见，这种＂官本位＂的思想在市场经济中仍旧占据主流思想。在市场中的债务资金来源和债务资金的使用去向更多地是短期的政府工程，对其资金使用的成效、持久性的收益范围、债务资金的现金流健康性等问题往往都搁浅或者放置在其次的位置上。债务资金的无效使用、过度利用、无意义的形象工程项目的搁浅等都已经使河北省的投资环境受到严重干扰。为此，地方政府债务风险长效监督机制的完善是非常重要的持久任务之一。不仅要继续抓紧地方政府债务的监管体系建设，强化本级人大、上级政府、社会公众、市场、财政部驻各地的专员办对地方政府债务的监督和加大对违规举债和债务风险监控的力度，还要使这种监督长久化、常态化。
（四）地方政府债务风险信息披露不充分
河北省地方政府债务信息纰漏的信息和平台远远不足，目前来看，公开发布其相关信息的载体主要有河北省政府网、河北省财政厅网等官方网站，对于地方政府债务的形成、构成、资金使用、成效及评估等内容发布的信息存在不及时、不连续、更新速度太慢、内容过于简单、信息沟通不顺畅等问题，主要依赖于各个地方政府部门的财政收支报表来反映地方政府债务情况，关于地方政府债务的信息披露不充分，有的甚至还存在不披露的情况，这些都严重影响地方债务信息披露的质量和绩效评价的可靠性。国家财政部在2016年1月下发《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》中指出：地方财政部门应当按照政府信息公开和债券市场监管有关规定，切实做好披露工作，包括：披露本地区财政收支状况时，地方政府应按照地方政府本级、全辖口径同时公布近3年一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支;披露本地区地方政府债务状况时，公布经清理甄别确定的截至2014年底、2015年底的地方政府债务余额情况等。可见河北省地方各级政府在今后的债务管理工作中应该制定和加大地方政府债务风险信息披露强制制度和监管，做到信息的顺畅与公开。
三、提升地方政府债务风险管理的对策与建议
（一）优化债务规模与结构控制实现总量管理
对于债务规模要统筹债务总量需求和总量供给控制，可分成对现有债务存量的优化控制和新增债务的调控管理。在地方政府新举债的资金总额、资金用途、偿还期限、债务承担能力、预期效益等方面要成立专门的机构专项负责债务的事前需求论证与研讨工作、事中的执行与使用情况、事后的绩效考评和追责管理。按照冀政（2014）115号文件全面落实和制定关于加强债务管理的具体实施方案，各级地方政府要积极指派专门机构与人员进行政府债务的全口径管理，尽快实现地方政府、金融机构、公共项目、社会大众四个层级的对接工作，从而实现对新旧债务结构的摸底与整合等，进而实现债务总量的调控和结构的优化。
（二）强化债务风险长效机制建设实现全过程管理
建立健全地方政府债务风险管理的长效机制主要是包括债务战略、债务预算管理、债务结构与筹资渠道管理、债务担保机制、债务管理专业人才培养、债务绩效成效、债务信息平台建设、债务偿还、债务审计、债务协调管理保障等形成一套有规划、有成效的长效机制并实施到位。重在债务资金的规划与调控、规范执行与实时监督、成效的反馈与责任管理。
（三）完善多级债务风险监督实现实时预警管理
地方政府债务风险与企业相比更具有影响力与破坏力，不仅仅要实行债务风险等级控制，而且还应完善多级化预警管理。对于县乡、设区市、省级、区域整体进行纵向风险预警管理，还要对相应的同级金融机构、审计部门、财政部门、社会公众、投融资企业等动态的财务预警监管与联评，健全各级责任主体风险预警意识，实现对债务风险的实时监管，从而提高债务资金利用成效。预警机制的评估包括：静态风险评估与动态风险预警指标。这是完成整个河北省债务风险预警体系的重要部分，既包括静态风险评估，即依据某一地方政府某一时间点的指标数据，通过综合评价科学的方法对河北省每个县市区的地方政府债务风险水平给出准确的评估，又包括能及时反应相关各个指标变化并进行单个指标及多个指标波动风险预测的动态风险预警分析。
（四）建好和落实好债务风险信息披露机制的实施管理
当下河北省处于京津冀经济一体化中的前沿阵地，对河北省财政信息公开化、透明化的的呼声越来越高，建立河北省地方政府债务风险信息公开化、透明化机制也势在必行。原有的财务信息基本上都是依靠财政报表的对外公开，对财政报表信息中所隐含的内在的债务风险的存在、应对及影响等公开披露程度远远不足，为此地方债务风险信息披露平台的建立和完善是一项长期而艰巨的任务，形成县市区、省市级基层政府和各级审计部门、各级金融部门为主体的多层级的债务风险信息平台，具体来说主要包括：一是县、市、区政府应增强自身债务风险信息披露意识和风险识别意识，督促和监督好地方债务风险融资平台建设中各个融资公司的进入制度、运营主体的信息披露。二是县市区的审计部门要适时对自身的债务风险信息平台进行融资、贷款、实施情况进行审计，监督区县市地方政府在融资和贷款的取、借、用、还等几个方面的连续性和规范性，并对其进行专业的督导，进行基层政府债务风险的严格管控。三是省市人民银行和银行业管理部门等，适时通过信息平台进行网上窗口指导、督查和非现场方式等进行债务风险的检查、指导等，从而进一步加强对债务风险平台的融贷款的监管力度，督促基层政府、各级金融机构合理使用和分配资金，加强信贷管理，从而降低地方政府的信贷风险，并及时进行债务风险预警和信息公报制度。
（五）实施以绩效为导向的债务风险预算管理
将绩效预算管理引入到财政预算管理中是财政管理改革中的核心，早在20世纪70年代在国外就已经在进行。当前河北省的地方政府债务风险管理中主要的矛盾是缺乏专门针对政府债务风险的绩效预算管理机制，债务风险预算管理，就是通过绩效预算，考察地方债务形成是否具有合理性、地方债务资金使用上是否最大限度地满足和促进政府公共管理职能的履行、地方债务的实施效果以及由此所形成的风险承担上等，通过一系列绩效指标和标尺得以量化地方债务风险，由公众和专业人士组成的评价监督小组可以通过政府债务预算资金投入、运营、成效以及预算过程等进行评估和督导;密切关注债务率、偿债率、逾期债务率等指标变化，重点加强对列入风险预警和风险提示名单的设区市、县（区）监督。
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