解密中美谅解备忘录

　　美国东部时间2009年1月14日(北京时间1月15日)，中国驻美大使周文重与美国助理国务卿戈利·阿玛利女士在美国国务院签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府对旧石器时代到唐末的归类考古材料以及至少250年以上的古迹雕塑和壁上艺术实施进口限制的谅解备忘录》。(以下简称《中美谅解备忘录》)
　　这份名称冗长的备忘录将有效阻止中国文物非法流入美国，切断文物走私重要的终端市场。＂这是在中美建交30周年之际，美国人民送给中国人民的一份厚礼＂。一位法律界人士如此评价。
　　文化遗产流失之厄
　　文物是维系国家和民族的＂基因＂。鸦片战争以降，文物损毁和流失是中华民族百年磨难的缩影和见证。因此，凡海外发生涉及中国文物之事，总能唤醒国人的历史悲情，这是圆明园十二大水法兽首交易一再招致中国民众反对的原因。
　　新中国成立后，一度终结了文物流失的历史。上世纪80年代，文物走私再度泛滥。因没有一定规模的文物收藏市场，境内外文物存在着巨大的差价，经济欠发达地区5美元购得的文物，在国际市场能卖1万美元!巨大需求和巨额利润刺激、引发了遍及陕西、甘肃等25个省的大规模盗掘古墓葬、盗窃文物等犯罪活动，90年代初达到高潮。数以十万计的古墓葬被盗挖，盗坑密布，遍地狼藉，青苗夷为平地。＂要想富，挖古墓，一夜就成万元户＂的流行语反映了当时的状况。90年代中期，田野石刻和寺庙文物又成为犯罪分子的目标。
　　从零脞数据的拼图中，能窥得文物犯罪之一斑。1982年起，江西余干县800多座古墓遭盗掘；1987年上半年，青海有1700多村民盗掘古墓2000座，抢走文物1万多件；1990年四川23952座古墓被盗，湖南某县在两三年时间内被盗古墓的面积近全县(2000平方公里)的五分之一。山西20个地市16个发生大规模盗墓活动，陕西、山西、河南竟成为海内外文物走私者买卖文物的金三角。国家文物局统计，1990年至2000年文物被盗案件(不包含盗掘古墓葬、走私文物、倒卖文物等)454起，丢失文物4263件及1100余枚以上的古钱币。海关总署统计，1991至1994年，查获走私文物46000多件；1996年旅检查获走私文物3614件，1997年旅检查获文物2000多件；1998年至2002年，查获各类文物2.5万件。公安部数据显示，2000年公安机关受理文物案件首次突破千起；2000年至2002年10月，公安机关破获文物案件3189起，抓获犯罪嫌疑人3780人，收缴文物4707件。依照＂查一漏十＂的缉毒比率看，以上数字仅仅是冰山一角。
　　日本、韩国、美国、英国及中国的香港、澳门、台湾等是中国大陆走私文物主要接受地。如1997年初，长沙海关驻邮局办事处在寄往美国和荷兰的邮包中查获以伪报品名方式走私的禁止出境文物300件，天津海关6月在申报运往美国的工艺品中查获古陶瓷和木雕等国家禁止出境文物56件，长沙海关12月在运往美国的货物中查获夹藏的珍贵古生物化石2630块。2003年6月17日，美国海关将陕西西安西汉窦皇后(汉景帝刘启之母)墓出土的6件陶俑归还中国，这些陶俑被偷运至美国后，原定参加上年纽约拍卖会的。
　　千呼万唤始出来的备忘录
　　犯罪活动对人类文化遗产造成了无可挽回的损害，非法敛财的示范效应冲击和动摇了国人道德底线和法律准则。
　　为遏制盗掘、盗窃、非法交易和走私文物等犯罪活动，中国政府采取了加强法制建设，加强政府各部门之间的协作、建立长效工作机制和快速反应机制等一系列措施。同时，寻求国际合作和区域合作，中国响应并加入了《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》《关于被盗或者非法出口文物的公约》《保护世界文化遗产和自然遗产公约》《武装冲突情况下保护文化财产公约》4个国际社会和国际组织有关保护文化遗产的国际公约，与秘鲁、印度、意大利、菲律宾、希腊、智利、塞浦路斯、委内瑞拉8个国家签署了防止盗窃、盗掘和非法进出境文物的双边协定。
　　美国是重要的文物艺术品市场，2007年占全球艺术品拍卖总额的43％。美国已与玻利维亚、柬埔寨、加拿大、塞浦路斯、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、意大利、马里、尼加拉瓜、秘鲁11个国家签署了防止盗窃、盗掘和非法进出境文物的双边协定。若中美两国签署类似协议，将减少文物犯罪的诱因。中美多次合作，克林顿总统1998年访华前，美国将上年非法入境的47件中国文物归还中国；访华期间，克林顿总统又将河南巩义宋永泰陵客使头像送还。1998年，美国驻华使馆向中国国家文物局提出，鉴于中美均为联合国教科文组织1970年《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》缔约国，中国政府可根据美国为实施公约而颁布的《文化财产公约实施法》，向美国政府要求限制进口非法入境美国的某几类中国考古或人类学文物，并为此签署一项中美双边协议。
　　国家文物局遂组织起草向美国提出限制进口文物的申请书，1999年上报国务院批准，正式向美国政府提出限制进口文物的申请。2002年6月，中国政府应美方要求，依据《文物保护法》提供了《中国限制出口文物举要》，包括金属器、陶瓷器、玉石器、书画、丝织品、纸制品、骨角器、漆器、竹木器及仪器仪表等500件具有代表性的文物照片及文物说明。美方将参考中方资料按文物类别编制＂指定清单＂，为海关检索出入境中国文物提供重要参考。
　　中国申请基于中国和美国都加入的联合国教科文组织《关于禁止和阻止非法出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和国际统一私法协会《关于被盗或者非法出口文物的公约》。《关于禁止和阻止非法出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》第9条规定：＂任一缔约国在其文化财产由于考古或人种学的材料遭受掠夺而处境危殆时得向蒙受影响的其他缔约国发出呼吁。在此情况下，本公约缔约国承担参与协调一致的国际努力，以确定并实施必要的具体措施，包括对有关的特定物资的进出口及国际贸易实行管制。＂第15条规定：＂本公约之任何规定不应妨碍缔约国之间自行缔结有关归还从其原主国领土上不论以何种理由搬走之文化财产的特别规定，或制止它们继续执行业已缔结的有关规定＂。《关于被盗或者非法出口文物的公约》第9条更明确规定：＂本条约不妨碍缔约国适用在被盗或者非法出口文物的返还或者归还方面比本公约更为有利的规定＂。
　　美国1971年即签署了《关于禁止和阻止非法出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》，但因其文化遗产自由交易的一贯主张，美国国会12年
　　后才通过了＂文化财产公约实施法案19862号＂，即1983年1月由里根总统签署的《文化财产公约实施法案》。90年代，大范围考古遗址的盗掘促使美国与一些南美洲、中美洲国家签署双边协议，通过了最早的禁止进口前哥伦比亚时期文物的相关法律。
　　《文化财产公约实施法案》允许其他国家限制文物出口法律在美国实施的权利。任何缔约国向美国提出申请，美国总统可以和该缔约国签署双边协定，限制该缔约国考古或人种学材料入境，协议的有效期不超过5年。签署协议必须具备四个条件：缔约国的文化遗产因考古或人种学材料的劫掠受到危害；缔约国已经采取了与公约相一致的文化遗产保护措施；对缔约国的考古或人种学材料实行进口限制非常有助于遏制劫掠的严重状况，或没有比实施限制进口更有效的改善措施；在特定情况下，限制进口的实施与以科学、文化和教育为目的国家之间的文化财产交流的国际社会的整体利益相一致。
　　当一个国家向美国提出限制文物进口的申请时，要同时提交该国所具备的上述四个条件的书面说明材料。由总统任命的11名成员组成的文化遗产咨询委员会中，2名代表博物馆方面利益，3名为考古学、古人类学、人种学等相关领域专家，3名为古董商，3名代表公众人士利益。委员任期3年，可以连任。6名成员构成法定人数，委员会的所有决定应该是出席和表决成员的半数以上。委员会负责对申请国是否符合进口限制四个条件进行考察和评述，就考察、评述的结果、是否签署协议及理由向总统递交报告。除公众听证会外，委员会讨论的内容和报告都是不公开的。
　　文物返还是项国际性活动，希腊、意大利、埃及等文物流出国都展开了追索行动。对此，2002年12月9日，柏林国家博物馆、克利夫兰艺术博物馆、洛杉矶约翰·保罗·盖蒂博物馆、纽约索罗门·罗伯特·古根海姆博物馆，纽约大都会博物馆、波士顿美术馆、巴黎卢浮宫、阿姆斯特丹国家博物馆、圣彼得堡艾尔米塔什博物馆等18家著名博物馆在德国慕尼黑发表了《普世博物馆的重要性和价值宣言》，承认＂必须坚决阻止考古、艺术和种族物品的非法买卖＂，又以＂数十年前甚至数百年前收藏的物品和标志性作品是在与今天不能相提并论的条件下获得的＂＂博物馆不只为一国的公民服务，也为所有国家的人民服务＂和＂使广泛多面收藏的博物馆注意力变窄，将使所有来访者受害＂为由，反对归还收藏的外国文物。
　　中国政府限制中国文物进口的申请在美国社会引起了广泛争论，考古学家、博物馆人士、拍卖行，古董商、法律人士竞相参与其中。反对者和支持者都承认，中国文化遗产的确受到劫掠的危害。反对者多来自博物馆界和古董商、拍卖行，认为签署双边协定对减弱中国文物的劫掠起不到明显作用，中国不能有效保护自己的文化财产，中国国内文物市场规模已超过美国文物市场，且美国在国际上不是最大的中国文物市场，在中国管辖范围内的香港文物市场并没有得到控制。同时认为，协定不利于美国博物馆扩大中国文物藏品的收藏，不利于博物馆研究，影响国际交流——因为进入美国的中国文物展览的规模和数量，还不能够完全替代美国博物馆每年不断丰富的中国文物收藏。许多博物馆馆长担心限制文物进口，会影响博物馆藏品的来源。美国艺术博物馆馆长协会多次致函美国文化财产委员会，要求拒绝中国的申请。曾任美国博物馆协会负责人的皮博迪-埃塞克斯艺术博物馆馆长门罗认为，美国文物市场不是中国考古遗址和材料遭受破坏的根本原因，而是中国法律不健全，无节制的发展工程导致了考古遗址和材料的日益消失；协定会使美国博物馆无法获得更广泛的中国艺术品，从而削弱学术研究能力。
　　支持者集中在考古界。伊拉克国家博物馆2003年惨遭劫掠，使许多民间组织和学者加入文化遗产保护行列。美国考古学会、文化财产保护律师委员会负责人向文化财产委员会递交意见书。他们认为，中国文物盗掘猖獗，严重破坏了文物所隐含的有价值的信息，中国政府积极努力，制定了与国际公约相一致的法律，探索返还被盗文物的途径；在美国，拍卖公司的考古来源的拍品不多。华裔女律师辛迪·胡发起的＂拯救古物同盟＂设立网页，发动志愿者网络签名，向文化财产委员会递交了意见书。辛迪·胡说，从2004年佳士得和苏富比春秋两季中国文物拍卖看，美国的中国文物市场是巨大的，限制中国文物进口，可以减轻巨额收益所带来的劫掠的动机，促进更多的交流，文物展览的引进也使得更多的人能够欣赏到中国优秀的历史文化。而2005年7月，意大利政府起诉洛杉矶约翰·保罗·盖蒂博物馆馆长马里恩图尔博士非法从事失窃艺术品交易，也使美国公众进一步思考此类问题。
　　本刊记者采访过美国博物馆和拍卖行有关人士。2005年6月20日，在＂2005中国文物艺术品拍卖国际论坛＂上，就进行中的中美双边协定是否影响中国艺术品拍卖业务的问题，佳士得亚洲市场发展总监及亚洲副总裁罗德康表示不好判断，苏富比中国、东南亚、澳大利亚区执行董事司徒河伟表示，苏富比拍卖来源合法的艺术品，中美协定不会影响苏富比。2006年5月26日，在中华世纪坛＂从莫奈到毕加索——美国克利夫兰艺术博物馆精品展＂开幕式上，馆长提摩斯-拉伯表示，＂克利夫兰艺术博物馆藏品来源都是合法的。中美双边协定不会对我们造成负面影响。＂
　　2005年2月17日，美国文化财产咨询委员会召开听证会。65位在中国艺术和考古领域有影响的人士参加，在委员会主席杰·凯斯利科主持下，22人各做了5分钟陈述。结果，15人反对，7人支持——＂拯救古物同盟＂的3名成员参加并发言，支持中国的申请。3月7日，美国文化财产咨询委员会派员到中国实地考察，与文物保护机构、海关、文物商店和拍卖行等进行了接触。
　　2008年5月，与美国签署限制进口中国文物双边协定被列入中美第四次战略对话中方要价单。8月，美方完成对中国申请的法律程序。10月初，美方发回《美利坚合众国政府和中华人民共和国政府对于从旧石器时期到唐代的考古材料类别以及至少250年以上的重要雕塑和壁上艺术实行进口限制的拟议谅解备忘录》(草案)。10月21日，根据授权，国家文物局副局长董保华为团长的中国政府代表团，与美国政府授权的代表团在华盛顿就有关商签谅解备忘录会谈。双方就谅解备忘录文本达成一致，同意争取在美国本届政府任内签署。
　　迫于部分博物馆馆长、艺术品交易商和古董商的压力，美国国务院2006年秋季推迟了限制进口中国文物的进程。此举立即遭到考古学界及法律研究机构的批评。时隔两年半，美国国务院一位不愿意透露姓名的官员在答复本刊记者电子邮件采访中表示，＂美国法律规定对于外国政府提交有关文化财产的申请
　　需要一个审查和裁决的过程。需要建立一个由总统亲自指定的委员会来审查，开展多方的调查研究，在做出最后决定之前，各方的意见和建议都会予以考虑。此次与中国所签定的这个协议的重要性和复杂性更是前所未有的。＂
　　这位官员认为，《中美谅解备忘录》真正受益者不仅仅是对自己古老文化遗产无比崇敬的中国人民，各国从事学术研究交流活动的文化、教育、科学的国际组织和机构也将因此受益匪浅。至于艺术品市场，她表示，备忘录在制定时，在如何提高中美文化交流价值方面作了特别的考虑。＂这是中美友谊的圣约。此项协议的签署一定会对促进中美之间在文化遗产领域的交流与合作，保护和保存文化遗产不仅对中国非常重要，对于全人类也是非常重要的。＂
　　最具实质性内容的协定
　　《中美谅解备忘录》四条十九款。有效期五年，经双方同意，可予修订或顺延。＂《中美谅解备忘录》是中美建交30年来，签署的最具实质性内容的双边协定。＂一位法律界人士告诉记者。
　　《中美谅解备忘录》规定了禁止出口到美国的中国文物，即所有原产于中国和代表中国的文化遗产、从旧石器时代到唐代结束(公元907年)的考古材料和至少250年以上的古迹雕塑和壁上艺术，包括将由美国政府公布的指定清单上所列的各类金属物、陶瓷、石材、纺织品、其他有机物质、玻璃和绘画，但中国政府签发许可或其他证件证明这种出口不违反中国法律的除外。所指受限旧石器时代物品的时限从大约公元前7.5万年开始。
　　250年的规定是美方必须遵守美国法律的结果。《文化财产公约实施法案》第3章302款规定＂被认为具有考古学价值的物品必须——(1)具有文化价值；(2)至少有250年的历史；(3)科学地挖掘、秘密或偶尔挖掘出来的地下物品以及地面上或水底下发掘的物品＂。美国同其他国家签署的类似进口限制协议中都严格遵守这一年代限制，甚至增加更为苛刻的地区限制，如美国与萨尔瓦多协议仅对＂卡拉苏西亚地区的史前手工艺品＂实施进口限制，与玻利维亚协议仅对＂科罗曼地区的艾马拉古代纺织品＂实施进口限制，与危地马拉协议仅就＂佩腾地区＂的文物实施进口限制，等等。经过中方谈判人员的努力，双方约定就所有＂从旧石器时代到唐代结束(公元907年)的考古材料和至少250年以上的古迹雕塑和壁上艺术＂实施进口限制，是美国法律所能允许的最大极限。
　　《中美谅解备忘录》明确了中美两国政府的责任和义务，中国政府承诺加大教育力度，尽最大努力利用文物普查，清点遗址、扩大考古研究并提高公众对文化遗产的认知，尽最大努力增加资金和专业资源用于保护全国各地的文化遗产，提高海关人员的效能，尽力制止盗劫或偷窃于内地的文物流入香港特别行政区和澳门特别行政区以杜绝两地区的非法交易，设法改善文物市场管理。两国政府加强以文化、教育和科学为目的的国际合作，推动两国博物馆、相关机场及人员的交流，改善文物市场的管理、依法准许销售和出口某类文物、加强亚洲的区域合作、定期相互交换信息、加强执法、减少文化财产的非法贩运等。
　　《中美谅解备忘录》与以往所签此类协定不同。此前，与中国签署类似协议的国家均为文物流出大国，而美国为文物流人大国，中国文物非法流入对其并没有明显危害，备忘录签订难度可见一斑；其次，以往签约方签署的双边合作协议均为双边协议，即双方互相约定禁止进口缔约国对方文物流入本国，而本协议书为单边协议，即本协议仅规定了禁止美国进口中国文物；再次，以往双边协议仅就合作达成原则性意向，而本次协议就有关限制进口文物清单、时间限制、合作方式等都有较为明确和详细的规定，使有关合作更具可操作性。如规定中美博物馆将不能再购买和收藏受限考古物品，这将从根本上切断中国非法走私文物的市场链条，使那些即使逃过两国海关的非法文物也没有可销售的市场。
　　＂流失境外的中国文物情况复杂，我们会区分不同情况，采取不同方式。非法盗掘走私出境的中国文物，政府不会出钱购买，会按照国际公约，依靠国际合作依法追索。国外博物馆和收藏者收藏的中国文物只要合法出境，我们不会提出追索要求。因贸易等原因现存境外的中国文物，会根据博物馆收藏的需要有选择地征集。虽然相关国际公约不适用于追索公约生效前被盗或者非法出境的文物，但对于19世纪后半叶至20世纪上半叶被列强掠夺出境的中国文物，我国政府一直不承认其合法性，也不放弃追索的权力。＂国家文物局局长单霁翔接受中国文物报记者专访时特别强调，中国博物馆在回购和收藏流失海外的中国文物问题上存在误区，一些中国大陆地区博物馆甚至将回购非法盗掘和流失海外文物视为一种爱国举动，＂这其实是对非法盗掘和走私活动的纵容行为＂，《中美谅解备忘录》第十条明确规定＂此规定适用于中国大陆任何博物馆在中国大陆地区以外的收购品，且仅适用于依照本谅解备忘录所涉、从旧石器时代到唐代末(公元907年)代表中国文化遗产的各类考古物品，以及至少250年以上的古迹雕塑和壁上艺术。＂即中国大陆的博物馆同样不得在海外市场购买非法流失海外的中国文物。
　　促进文物市场健康发展
　　对照《文物保护法》《文物保护法实施条例》《文物进出境审核管理办法》等中国现行法律法规，《中美谅解备忘录》内容与相关规定一致。＂《中美谅解备忘录》几乎涉及中国文化遗产保护内容的三分之二，必将极大促进中国文化遗产保护工作。＂一位文物界人士如是说。
　　目前，依据《文物保护法》《文物保护法实施条例》，文物市场管理分几个层次：文物商店及经营文物拍卖的拍卖企业；经营的文物要由文物行政部门审核；经营销售活动要按国家规定作出记录，并报原审核单位备案。记录的内容包括文物名称、来源、买卖人姓名、住所、身份证明等。记录将保留75年。
　　由于文物部门对旧货市场、艺术品市场管理缺乏明确法律依据，旧货市场内文物非法交易活动未得到有效遏制。鉴于《中美谅解备忘录》有多处关于＂加强文物市场管理＂＂减少文化财产非法贩运＂的责任约束，将使国家文物局加紧研究和制定《文物流通管理办法》，以加强文物市场管理，规范文物经营行为，促进文物市场健康发展。
　　另外，为完善文物进出境管理，除原有17个省市的文物进出境审核机构外，未来几年间，国家文物局将在所有省会城市建立文物进出境审核机构，确保中国文化遗产安全。