具体行政行为与抽象行政行为的区分
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摘 要：在我们日常生活中对具体行政行为和抽象行政行为的区分是很有意义的，二者的区分直接影响到接受行政行为的公民、法人或其他组织的切身利益，也是对行政复议、行政诉讼制度发挥其监督作用的基础，对于推进依法行政、简政放权有着积极的作用。本文主要说明了具体行政行为和抽象行政行为的区别。为促进社会和谐，推进依法行政提出建议。
关键词：具体行政行为；抽象行政行为；区分标准
一、具体行政行为与抽象行政行为的特征定义的差异性比较
抽象行政行为有两种层面上的意义，一是指国家行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，是指静态意义上的。例如国务院的行政法规。一是制定具有普遍约束力的文件的活动，这是动态意义层面上的。包括行政规法规，地方性法规，部门规章和发布的决定、命令等。抽象行政行为更注重活动过程。
（一）抽象行政行为的特征
1.抽象行政行为对象具有普遍性
抽象行政行为一般调整不特定的多数人或事，但是具体行政行为针对的是某一类人或事。例如方屋拆迁中有关机关制订的拆迁管理的规范性文件中关于拆迁补偿的规定，调整的就是不特定的群体，范围广泛，因此属于抽象行政行为。
2.抽象行政行为可以反复适用，具有普遍性和持续性
抽象行政行为的形式灵活多样，适应性强。一般以规范性文件的形式表现出来，而这些规范性文件不仅适用一次，在同样的条件下，规范性文件在其有效期间内，就可以反复适用，这就是抽象行政行为的持续性。一直具有约束力的效力。
3.抽象行政行为程序不同
抽象行政行为的活动程序接近立法程序，对行政相对人的影响是具有约束力的。当然，其效力肯定低于法律的效力。我国的国务院有行政法规立法权。我国宪法第90条规定的部门规章的制定。以及相关地方性法规规章的制定都是属于抽象行政行为。
4.抽象行政行为不可以发起诉讼
行政相对人对抽象行政行为不服的只能申请行政复议也就是只能向原行政主体或者上一级行政主体反应意见请求撤销，且不适用调解更不能向法院提起诉讼。
（二）具体行政行为的概念
具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，对该对象所做的事项作出处理决定。最高人民法院在有关行政诉讼的司法解释中，对具体行政行为作了如下界定：＂具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。＂具体行政行为包括的范围极广，如行政许可、行政处罚等。
1.具体行政行为是对特定的对象事项作出的
具体行政行为的对象不在乎其数量的多少，而在于该数量是确定的人和事。例如拆迁决定中关于房屋拆迁的范围是确定的，自然是具体行政行为。但是这个决定却是抽象行政行为。
2.具体行政行为的效力不具有普遍约束力
具体行政行为仅仅是针对该项处理事务或者人做出的，效力不及其他人和事。是特定的人和事。而且只能适用一次不能反复适用。
3.具体行政行为是單方面的行为，无需征得相对人的同意
具体行政行为仅行政机关是单方面的行政行为，具体行政行为根据行为的内容，对于相对人的权利义务直接作出决定，且决定是具有法律效力的，直接影响相对人的权利义务，相对人只能被动的接受。
当前我国理论界基本形成了以下的划分标准：
第一，调整范围的不同。具体行政行为具有针对特定的事项、具体的对象；而抽象行政行为则是相反的，他的范围是不确定的，不在乎相对人的多少，行为事项的广泛。而且具有普遍约束力。
第二，能否反复适用。具体行政行为只是针对某一事项做出的，只是对于该项事有效，对于其他事项则不适用；抽象行政行为则在同样的条件情况下，可以反复适用，即在其有效期间内，一直有约束力的。
第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为根据行为事项的情况，产生的作用是一针见血的，直接影响相对人权利义务；但抽象行政行为则是相反的是间接的影响，需要通过具体行政行为来实现其作用，上文提到了抽象行政行为只是一些规范性的规定，是一种条文性的，并不产生实际作用。
二、具体行政行为和抽象行政行为的主体差异
在行政法中，行政主体是一般意义上的指权利的承担者，行政主体地位通过行政法确立。行政主体是行政权利，行政活动的实施主体，需要遵守与执行的法律效力。具体行政行为的行政主体具体有：
第一，依据法定条件、原则和程序而设立的行政机关，同时还必须具有行政主体资格以及对外实施具体行政行为的资格。不具有行政主体资格或者对外实施具体行政行为资格的机关是不能作为实施主体，该两个条件必须都符合。因为有些机关是不具备执法资格的。比如有些内部行政机构如办公厅、研究室、档案局以及人事、财务、后勤等工作机关，是不具有外部管理行政主体资格的。在如公安、海关、税务等是具有实施具体行政行为的外部管理机关。
第二，必须具有法定行政职权，并能对外行政管理相对人采取具体行政行为的公务员。当然行政主体资格具有的只能是不相同的，各个部门的职能是特定的。而且某些特定的活动还需要有特定人员资格方面的要求。比如法官是需要取得律师资格证书的才能拥有审判的权限。
第三，有些被国家授权的组织，被行政机关委托的组织或者个人的原被代理行政机关。国家可以通过法定程序将某项对行政管理相对人进行具体管理的职权，授予某些组织或者行政机关根据法定程序委托其他的行政机关、社会组织或者个人。但是要注意的是这些被授权的或接受委托的组织只能是法律授权。不能超出其规定的事项。
抽象行政行为和具体行政行为的主体是有一定的差异：具体行政行为的主体范围很广泛，包括一些授权的社会组织，而抽象行政行为的主体则相对严格强调资格的合法性的地方性法规的制定主体是设区的地级市才有资格。这是因为抽象行政行为效力范围广泛，一个抽象行政行为常常能产生不定数的具体行政行为。所以能够行使抽象行为活动的主体是有严格要求的。
三、具体行政行为与抽象行政行为的对象不同比较
（1）具体行政行为与抽象行政行为对象的区别并不在于对象的数量上的多寡，关键这一数量是否是确定的。抽象行政行为的对象事项都是不确定的，而且对某一范围内的规定可以反复适用，只要其空间效率还在，其作用是一直的肯定的调整和约束。是具有普遍约束力的，但对行政相对人的影响是间接的作用，并不会直接导致相对人权利义务的变化；具体行政行为的作出是单方面的不经行政相对人即可生效，对相对人的权利义务是直接影响的，同时具体行政行为只对该处理事项有效，效力不及该事项之外，针对的对象时确定的，是特定的人或者事，本身的约束力是有限的。
（2）抽象行政行为与具体行政行为的对对象作用效力也是不同的。前面说到了抽象行政行为的效力是能反复适用的，间接影响力；而具体行政行为是对所针对的特定事项有效，对该事项以外的是没有作用的，但效果是直截了当的。具体说来：抽象行政行为完成后，形成的是具有法律效力的文件。这种准立法行为并不直接产生该法律文件规定的法律结果。相当于法律，当你没有触犯时，并没有起任何的作用，是一种事前的规范，其发生效力的条件是你触犯了该规定，而且是你符合其特定的对象条件时，但是其效力范围内是可以对任何人产生同样的反复适用的作用的，效力永在。而具体行政行为则是针对特定事项的直接处理，每一个处罚行为是独立的终结。并不影响其他的事项。
四、具体行政行为与抽象行政行为的救济方式的异同
（1）对于行政相对人维护自身合法权益方面来区分具体行政为和抽象行政行为如行政行为有其监督制度。
内部监督指的是行政机关为了更好地维护政权，在自身内部设立的监督系统也就是从中央到地方的各级政府设置的独立的行政行为监督体系。依法在系统内部设立专门的监督机关。具体来说，概括为以下几个方面：
第一，国务院对所属部委和地方各级人民政府的监督。对于这一监督的权利，从我国的机构组织可以看出其上下级的作用。我国宪法规定：＂国务院有权改变或者撤销各部、给委员会以及地方各级国家行政机关的不适当的规章、命令、指示和决定＂。
第二，上级人民政府对所属各工作部门及下级人民政府的监督。我国实现上级管下级的制度，我国宪法中规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或撤销所属工作部门和下级人民政府的不适当的决定。
第三，国务院的适用裁决以及其他监督。
（2）我《行政复议法》赋予行政相对人复议的权利，建立了行政复议制度。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关或法定机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并作出复议决定的活动。我国目前不仅有关具体行政行为的救济而且还有规定抽象行政行为的救济，根据法律的规定确确实实地说明了我国重视抽象行政行为的救济，也由此看出区别二者的中心不应该放在行政复议上。所以具体行政行为和抽象行政行为的区别归结在是否可诉性问题上。
除了社会团体对行政行为的监督外，还有司法监督。也就是公民、法人或其他组织可以提请行政诉讼，人民法院可以受理行政案件。所谓行政诉讼，是指法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。
从其定义中明确规定了具体行政行为才可纳入行政诉讼范畴。而不可诉性是抽象行政行为的特征之一，例如我国《行政诉讼法》第十三条规定：＂人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为＂。明确了针对抽象行政行为提起的行政诉讼情况，人民法院不予受理。当然横向比较英美法等国的相应诉讼是可以的，比如让·里伟罗和让·瓦利纳【法】所著的《法国行政法》中＂只有针对政府部门含有决定的文件提起的越权行为诉讼，行政法院方可予以受理＂。在如，美国《联邦行政程序法》第553条第5项规定：＂各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利＂。从该条文中可以得出在英美国家抽象行政行为是可以进行诉讼的。而我国则是不行的：一是我国宪法对抽象行政行为已设有救济途径，上文已提到的内部监督；一是我国没有专门的行政法院来管理行政诉讼，人民法院的承受力有限；再则从抽象行政行为的准立法性来分析，如果抽象行政行为被撤销后一概不溯及既往。如原征收的农业税被取消后，依据原规定的征收的税款不受影响，不可能返还。
行政行为的是否可诉性是在诉前必须要区分的，对于区分是具体行政行为还是抽象行政行为是特别明显的一条标准。
五、结语
具体行政行为和抽象行政行为不仅是行政法学的一组基本概念，区分二者更是关系到相对人的切身利益。这种区分已经上升为人民法院的受案范围的必要步骤，是实为重要的。我们学会明确二者的划分标准的目的实为更好地保护相对人的权益。由于我国行政行为监督存在的各种问题。内部监督机构缺乏独立性，各个机构又缺乏主动有效的沟通，也缺乏主动性的去核查。所以区好分具体行政行为和抽象行政行为更将有利于发挥外部监督的作用，为相对人指明方向，其意义是重大的。
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作者简介：
陈礼贤，男，广西师范大学法学院硕士研究生，研究方向：法律硕士（法学）。