合作治理视角下高职院校参与农民工教育的机制研究
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【摘要】不断提升城镇社区农民工综合素质和高端技能，是以实现＂人的城镇化＂为核心的新型城镇化发展的必然要求。面对新型城镇化发展和地区产业升级对人才的需求，城镇社区农民工自身素质依然难以适应。高等职业教育是满足城镇社区农民工综合素质和技能培训重要的教育资源，将城镇社区农民工教育纳入终身教育体系，通过构建社区合作治理体系和机制，明确高职院校在城镇社区农民工教育培训中的功能及角色定位，不仅可以促进高职院校加强与社区和企业的协调发展，提升自身服务社会的能力，更加有利于为城镇社区农民工提供有效的教育培训服务。
【关键词】农民工;农民工教育;机制
【中图分类号】G720【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2020）05-0051-05
【收稿日期】2019-10-26
【基金项目】天津市教育科学＂十三五＂规划一般课题资助项目＂市民化诉求下的农民工社区教育课程开发机制研究＂，项目编号为CE3304
【作者简介】滕杰（1969—），男，天津人，硕士，副研究员，研究方向为职业素质开发的理论与实践、继续教育。
2019年政府工作报告提出，＂加快发展现代职业教育，既有利于缓解当前就业压力，也是解决高技能人才短缺的战略之举。改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等報考，今年大规模扩招100万人＂。在国家产业升级和结构调整加速发展的背景下，通过大力发展现代职业教育，培养大量高技能人才来满足产业升级对人才的需求，这既是高职院校肩负的重要责任，也为高职院校发展带来了新动力。农民工是产业发展重要的生力军，但其自身的综合素质与技能却面临着很难适应产业升级对人才质量要求的困境。通过把社区农民工教育培训纳入社区治理体系，构建城镇社区农民工教育合作治理体系和机制，充分发挥社区教育资源融合的平台作用，建立起教育资源共享、共治、共建机制，积极引导高职院校参与到社区农民工教育培养中来，以此满足地区经济社会发展对高技能人才和＂人的城镇化＂发展的需要。
一、合作治理的内涵和主要构成要素
通过建立多元主体参与的开放、复杂的共治系统，在彼此信任的基础上，多维度开展沟通对话，在竞争、妥协、合作和协商民主等机制作用下，以共同利益为最终目标，实现合作治理价值。
1 多元主体合作的网络化治理结构
合作治理强调治理主体的互动。从更为具体和广阔的意义上说，合作治理是＂为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府和/或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构＂。[1]农民工是城镇社区重要的社会成员，农民工综合素质和劳动技能的提高，不仅能满足农民工自身职业发展的需要，而且更是新型城镇化发展及产业结构调整对劳动力资源的要求。城镇社区农民工教育具有公共服务属性，具有多种利益相关者，包括政府、社区、企业、学校、居民、农民工等。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中指出，注重顶层设计与基层创新良性互动、有机结合。培育多元主体，引导各级各类学校和社会力量积极参与社区教育。[2]社区教育为有效提升农民工素质和劳动技能提供了公共服务的平台，有利于吸引和整合多方利益相关者共同构建社区农民工教育的网络化治理结构。网络化治理理论认为，社会治理应是政府部门与非政府部门共同参与合作构成的社会治理网络，其参与主体包括国家、区域以及地方各级政府、各种利益团体、非盈利组织、社区公民团体等。[3]城镇社区农民工教育网络化治理结构的形成既可以促进多元主体价值重构，同时也保障了多元主体自身价值的实现。政府、企业、高职院校和社区管理机构等组成了城镇社区农民工教育重要的利益相关者，在网络化治理结构下，高职院校具有自身角色和功能定位，在政府元治理作用发挥下，通过搭建沟通、协商、决策体系，更加有利于在高职院校与政府、企业及社区之间建立起合作共赢关系。
2 多元主体的责任分担与诉求表达
集体合作并不只是利益获取方式的创新，更意味着参与主体要共同为所提供的产品和服务对象负责，因而不仅是经济上的联合，更是社会责任的分担。[4]首先，在社区农民工教育体系中，多元主体有各自的角色定位和责任分担。政府在构建农民工社区教育体系中发挥着主导作用，主要表现为四个方面：农民工社区教育管理制度的制定者与执行者;农民工社区教育体系构建的主要财政提供者;农民工社区教育体系中各参与主体之间的搭桥者;农民工社区教育体系构建与运行的监管者。[5]企业既是用工单位，同时更是农民工职业发展、技能培训的场所。企业技术更新不仅对农民工技能提出现实要求，同时更加需要大量的社会人才储备。高职院校一般具有明显的行业背景和专业优势，是各行业高技能人才培养的摇篮，同时也肩负着在职人员技能培训的责任。产教融合为高职院校和企业加强沟通与合作提供了新的路径，为提高高职院校教育培训质量提供了支撑。通过构建政府、企业（行业）、学校三方协作关系，促进学校与企业合作、专业与产业发展相适应、课程设置与职业能力对标、教学过程与生产过程相融合，实现职业教育与产业的深度合作。政府需要创新产教融合的组织形式，构建利益驱动的动力机制、监督评价，调动企业和学校双方落实各自所肩负产教融合发展责任的积极性。其次，完善利益表达机制，整合多元主体诉求，推动公共价值的再生产。在网络化治理模式中，不同参与主体通过对话和协商，将不同的利益诉求集成集体偏好表达，推动了公共价值的再生产。这将充分调动多元主体参与社区农民工教育的积极性，也是提高社区教育有效供给的起点。利益表达机制是由诉求表达主体、表达内容、表达渠道等要素组成，并为收集、整合、转化和回应多元主体诉求提供制度保障。
3 社区治理中民主协商与决策机制
治理形式上的协商民主则将公共利益的协商看成是一个过程，协商中重视多方利益诉求、促进平等对话并最终出台具有约束力的政策。[6]首先，建立畅通的信息沟通渠道，满足多元主体利益诉求表达。在多元主体形成的网络治理结构下构建信息沟通平台和渠道，开展制度化的信息沟通与交流。政府的地区产业发展规划、政策及社区教育政策、法规等需要及时与其他教育主体进行信息沟通和指导;企业人才需求、社区发展问题、高职院校专业特色等这些信息也需要在企业、社区管理部门、学校之间进行信息沟通。伴随大数据技术日益成熟，通过建立网络信息交流平台，可以促进多元主体间信息沟通畅通。其次，议事协商机制。把城镇社区农民工教育纳入到社区治理体系，充分发挥社区治理民主协商机制的优势：一方面，充分发挥社区教育委员会的职责，协调、统一多元主体关系;另一方面，形成多层次的民主协商机制。无论是城镇社区治理，还是高职院校的内部治理，民主协商都是合作治理机制的核心。社区可以通过民主协商，围绕城镇社区农民工教育使得多元主体充分表达各自利益诉求，通过协商对话产生多种合作模式，促进各自诉求向集体偏好转化。高职院校作为合作治理网络的构成要素，自身内部治理也需要与外部环境协调统一，治理链与社区公共治理机制及其他主体相链接，内部治理与外部环境协调发展。最后，民主决策机制。在信息充分沟通，民主协商有效开展的情况下，城镇社区民主决策机制正在逐步完善。专家论证、重大事务公示制度、听证会等制度均在发挥日益重要作用。
4 多元主体参与和监督机制
党委、政府、企业、社会组织和公民等多元主体通过结构性整合构成＂共同体＂，共同打造公共平台，共同治理公共事务、生产公共产品和提供公共服务，并根据共享原则建立利益分配机制，实现社会利益的最大化。[7]党的十九大报告指出，＂打造共建共治共享社会治理格局＂。通过社区治理搭建起相互链接和资源交换的平台，在公开、平等的环境下，建立公共价值统一、资源共享、利益共享的多元主体资源合作的具体运作模式。多元主体资源共享或合作运行的方式一般有三种：行政赋权、准市场运作、志愿者行为。多元主体合作，建立起具有公信力的制度环境和监督体系是重要保障。在加大公共信息公开，坚持民主协商和民主决策制度的基础上，需要完善政府行为绩效评估和反馈机制建设。尤其对于社区农民工教育重大决策、重大投资加强事前、事中、事后的过程监督，将具体项目运行情况置于公共监督之下。完善标准和考核制度，做好政府绩效评估，建立责任追究制度。
二、天津滨海新区的实践经验与发展空间
经过近十年的发展，在构建终身教育服务体系，农民工技能培训制度、机制，完善信息化教育服務，技能培训基地建设等方面，滨海新区不断取得新成果。但是，在国家积极实施以＂人的城镇化＂为核心的新型城镇化建设的背景下，伴随着新区产业升级，高技能人才不足的现象依然存在，高职院校参与城镇社区农民工教育培训贡献率较低。社区合作治理为整合各类教育资源，实现资源共享提供了有效治理方式和路径，高等职业教育与城镇社区教育实现资源共享，可以为农民工的技能培训和综合素质培养提供有力保障。
1 把农民工教育培训纳入新区和谐劳动关系构建体系
＂十二五＂期间，滨海新区进入全面开发开放阶段，经济社会实现飞跃式发展。期间，滨海新区每年新增外来务工人员达30万人，有超过60%的人员成为产业工人。外来务工人员中具有大专学历者不足7%，初中及以下者占30%。随着企业和职工高度集聚，面对各类企业大量雇佣新生代农民工，适应产业发展需要不断提升综合素质，成为城镇农民工实现稳定就业，构建和谐稳定劳资关系的基础条件之一。2011年起，滨海新区政府启动了外来务工人员素质提升工程，兴建使用了蓝领公寓数字化学习中心。数字化学习服务体系覆盖滨海新区全部蓝领公寓，每年培训10万人次以上。政府还出台了《关于在滨海新区深入实施职工素质建设创新发展工程的安排意见（征求意见稿）》，通过举办学习大讲堂、流动课堂、知识讲座等多种形式，引导职工不断提高科学文化素质。2012年，滨海新区被国家人力资源和社会保障部确定为全国首个构建和谐劳动关系综合试验区。综合试验区按照＂规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定＂的要求，用5年左右的时间，全力打造＂1310工程＂，加强和创新社会管理，构建和谐劳动关系。职工素质提升被列为＂1310工程＂ 的＂十大机制＂之一。新区政府推出构建和谐劳动关系试验区工作计划，明确将职工素质提升、企业民主管理机制等4项机制建设，列为综合试验区重点推动工作内容。
2 农民工共享市民社区教育资源
滨海新区政府积极构建市民终身教育体系。根据政府公布信息，新区已形成了以社区学校为骨干，以市民教学点为基础，以现代远程教育手段为补充的三级社区教育网络，每个街镇成立1所社区教育学校，346个市民教学点散布在各个居、村委会。市民社区教育网络体系主要依托天津广播电视大学远程学习系统，学习网络系统已经延伸到新生代农民工居住的蓝领公寓，电大网络教育平台提供了1万多门课程，涵盖了学历、非学历、职业技能、心理、法律和生活常识等教育内容，适应了城镇农民工学习多样化的需求。全国电大学分互通互认及灵活的学习形式，深受广大新生代农民工的欢迎。
滨海新区市民社区教育将城镇农民工素质教育纳入了公共教育服务体系之中。根据第六次人口普查统计，滨海新区外来常住人口已经达到了124.45万人，超过了户籍人口119.78万人。新区政府按照常住人口人均2元的标准，各功能区、管委会按1∶2的比例配备，落实社区教育专项经费投入。这些经费主要用于辖区范围内开展社区教育的各类教育培训活动及相应软硬件设备、社区教育课题研究、课程开放等方面的支出。
3 以高职院校为依托的职工素质培训基地建设
滨海新区引进部分高职高专院校的教学资源，强化了高职院校专业建设与行业对接。天津市职业教育重点建设了8个＂滨海新区技能型紧缺人才培养基地＂，涉及航空制造、石油、化工、电子、现代物流、金融外包等产业，分别是天津中德职业技术学院和天津职业大学承担培养任务的＂空客A320人才培养基地＂，天津工程职业技术学院和天津石油职业技术学院承担培养任务的＂百万吨级乙烯人才培养基地＂、＂千万吨级炼油人才培养基地＂，天津渤海职业技术学院承担培养任务的＂渤海化工园人才培养基地＂等。这些培训基地，为生产一线的新生代农民工职业培训提供了保障。
三、对策建议
社区合作治理为高职院校参与城镇社区农民工教育提供了制度环境。从完善合作机制角度，政府需要重视地区经济社会发展所需高技能人才教育培养趋势的研判，强化政策引导，构建有效的合作治理体系;从高职院校角度，作为合作治理体系中的一个重要主体，需要强化自身服务能力和资源共享水平，与其他主体构建城镇社区农民工教育共同体，在服务地区经济发展中为自身赢得更大发展空间。
1 职业教育要为实现＂人的城镇化＂发展目标服务
现在大部分的职业学校仍然坚持学校本位，强调学历教育，不重视非学历教育;强调职前教育，忽视职后再发展和继续培训;强调长周期的学程，忽视短期的职业培训，[8]这已经很难满足国家新型城镇化发展战略的要求。城镇化与职业教育之间存在着正相关关系：新型城镇化需要职业教育功能的发挥，服务新型城镇化是职业教育发展的必由之路。新型城镇化可拉动职业教育的快速发展，职业教育可推动新型城镇化向以人为核心的更高质量、更高水平发展。[9]
城镇社区农民工教育，要为实现＂人的城镇化＂发展目标服务，这是职业院校办学的价值所在。职业院校确实要树立起＂以他方为中心＂的办学理念。20世纪50年代，美国出现一批＂相互作用大学＂，这些大学的基本特征是使学校与其所在社区的企业界、公众及政界的领导之间建立一种积极的、双向作用的伙伴关系，为实现社区经济繁荣和社会公正的共同目标而努力。[10]高职院校的发展需要与地区经济社会发展的需要紧密结合，打破重学历教育，轻视社会培训的传统，为社区居民的终身教育提供服务。与社区教育实现教育资源共享，不仅满足农民工职业技能成长的需要，同样也需开展市民化教育，农民工市民化教育在实现＂人的城镇化＂发展中发挥着重要作用。十三五规划提出，到2020年内地常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率要达到45%左右，要有1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，农民工市民化教育的任务繁重。农民工市民化素质培养的内容包括，城镇人口的基本学识和素养、就业能力、城镇生活的社会意识和交往能力及新环境下家庭维护能力。[11]城镇农民工社区教育需求具有多样性、复杂性，只有通过建立完善的教育需求表达机制，加强社区教育多元主体之间的沟通、协商和民主决策，才能客观、准确地反映农民工社区教育利益相关者的需求偏好。高职院校不仅需要提升自身教育资源与社区教育的共享水平，而且需要充分了解城镇农民工社区教育需求，与社区教育多元主体建立课程开发合作机制，提高农民工社区教育课程开发质量。
2 在网络化治理结构中确定自身的功能定位
参与社区教育， 将使高职教育更加明确自身的定位与职能， 进而创新办学形式， 突破发展过程中的观念＂瓶颈＂。[12]通过建立彼此信任、责任分担、资源开放、信息通畅、共享发展的多元主体参与的网络化治理结构，社区教育整合各类教育资源为城镇居民实现终身教育需要服务。城镇社区农民工教育形成了以地区政府为主导的多元主体共同参与的网络化治理结构，发挥元治理功能，地区政府肩负着构建网络化治理结构的责任。
2013年，滨海新区先后被评为天津市社区教育实验区和全国社区教育实验区，基本形成了终身教育體系，但面对高端技能型人才培养的强劲需求，高职院校教育资源与社区教育融合程度并不高。国家《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》提出，＂推动职业院校社区化办学＂，＂建立社区与职业院校联动机制＂，＂建立社区和职业院校联席会议制度＂，＂加强地市级政府对区域内职业教育的统筹规划与管理＂。
首先，地区政府在构建城镇农民工教育治理体系方面要发挥主导作用。在构建终身教育体系过程中，政府需要理顺各种教育资源在体系中的关系，发挥不同办学主体的资源优势，给予合理的功能定位和责任担当。合作治理的效果主要看围绕社区农民工教育各参与主体教育资源共享的水平。为了调动各方主体的积极性，政府需要在加强城镇社区农民工教育规划的前提下，通过完善社区教育需求表达机制、信息沟通机制、协商民主机制、政府购买行为规范、政府绩效监督反馈机制等，建立公正、公开，具有公信力的多元主体合作机制。其次，高职院校需要与多元主体建立多层次的协作关系，在合作共赢中实现创新式发展。一方面，城镇农民工社区教育需要保持市民化素质教育与职业技能培养并重，将教育培训延伸到社区。在实现＂人的城镇化＂发展过程中，农民工需要进行自身社会角色重塑，以此满足融入社区生活的需要。发挥文化教育的优势，结合社区发展问题，在农民工文化素质、法律意识、身心健康等城镇生活综合素质开发方面，高职院校开展有效的教育服务。另一方面，加强与行业、企业合作机制建设。2017年7月，滨海新区职业教育集团成立，按照《滨海新区职业教育集团建设方案》规划，职教集团的成立将促进新区职业教育与新型产业集群和支柱产业对接，加快产教融合、校企合作，实现＂产业、行业、企业、职业、专业＂互动、联动，不断提高职院校办学水平。在产教融合方面，高职院校还有很多工作需要深化。
3 以精品培训项目满足职后培训市场的需要
在整合各类教育资源与社区教育融合，为城镇社区农民工提供教育服务方面滨海新区已开始了初步探索。通过设立中新天津生态城数字化学习中心、滨海社区学院、新港街道社区服务中心等6个项目示范点，开展＂创新社区教育手段，促进农民工城市融入＂ 的服务模式探索，并且各高职学院均开设了10门以上社区教育课程。可以看出，虽然在服务社区农民工教育培训方面已经有了初步探索，但高职院校的教育资源不仅与社区教育融合形式简单，而且融合程度不够。
面向城镇农民工开展市民化教育和高技能培训是高职院校与社区教育实现教育资源共享的重要途径。遵循职后培训的教学规律，根据农民工教育培训需求，打造精品培训项目是检验高职院校社会服务能力的重要方面。一是以契约精神，树立品牌意识。政府运用合同外包、公私伙伴关系、凭单制等政策工具，采取＂政府立项、公开招标（或委托）、合同管理、评估兑现＂的契约方式，促使社会组织广泛地参与到公共服务供给中。[13]公共服务采取项目购买方式是地区政府整合资源，提高公共产品或服务供给效率的有效手段。一般包括项目立项、招标、投标及评审的审批、实施、评价等过程，有明确的权利义务和违约责任等约定。高职院校在参与城镇农民工社区教育培训中，需要充分了解社区教育需求，以需定供，规范服务行为，以培训产品质量和规范履约的行为，树立培训品牌。二是采用项目管理方式，提高高职院校满足社区多样化教育需求的能力。项目管理是指在时间、资源、人力、设备、材料和能源动力等资源条件约束下，对一个有既定目标、质量、投资、进度要求的任务进行计划和控制的过程。[14]在高职院校垂直管理的内部组织结构下，面对短期性的培训任务，采取项目管理方式有利于快速整合校内相应学科的师资和教育资源，以任务驱动，明确目标、制定培训方案，满足培训市场需求。
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Research on the Mechanism of Higher Vocational Colleges Participating
in the Education of Migrant Workers from the Perspective of Cooperative Governance
TENG Jie
（Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）
【Abstract】To constantly improve the comprehensive quality and high-end skills of migrant workers in urban communities is an inevitable requirement of the new urbanization development with ＂human urbanization＂ as the core. Faced with the development of new urbanization and the demand for talents from regional industrial upgrading， the quality of migrant workers in urban communities is still difficult to adapt. Higher vocational education is the important education resource to meet the comprehensive quality and skill training of migrant workers in urban communities. The education of migrant workers in urban communities is included in the lifelong education system. Through building community cooperation governance system and mechanism， and clearing the function and role of higher vocational colleges in the education and training of migrant workers in urban communities is not only conductive to promote the coordinated development of higher vocational colleges， communities and enterprises， and improve their ability to serve the society， but also conductive to provide effective education and training services for the migrant workers in urban communities.
【Key words】migrant workers; education of migrant workers; mechanism（编辑/徐枫）2020第5期（总第400期）成人教育ADULT EDUCATIONNo.5 2020Total No.400