江苏省分地区地方政府债务问题分析及对策
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【摘 要】本文以江苏省为例，对江苏省经济实力以及其地方债整体状况进行宏观层面的概述。其次，对江苏省下辖各市的地方债务现状分别提出其问题所在，最后，按照普遍使用的对江苏省的分地区分类，结合具体的地区经济、财政状况做出分地区地方债风险及原因分析。最后，在理论分析和案例分析的基础上，提出了江苏省地方债风险防范的政策建议，主要包括：制定债务风险应急处置预案、实行区域定期报告制度、建立金字塔风险预警指标模型。
【关键词】江苏省;地方债;债务风险
在推动经济社会发展过程中，各地为了筹措资金加大投入，纷纷举债，地方债由此产生。地方债在发挥积极作用的同时，也带来债务风险。地方政府性债务规模增速远高于同期GDP增速，呈现出政府隐性担保、缺乏自我约束和举债形式不透明等特征，隐含着较大的道德风险和信用风险。特别是近年来，债务规模持续增长，财政收入增幅下降的严峻形势，债务风险不断加大。在这样的国情下，对我国地方债问题分析以及风险预警与防范进行研究尤为重要已成为具有重大现实意义的课题。
一、江苏省下辖各市地方政府债务现状
江苏省下辖13个地级市，以长江和淮河为界，分为苏南、苏中、苏北三个区域板块。其中，苏南地区包括南京、无锡、常州、苏州和镇江五市;苏中地区包括南通、扬州和泰州三市;苏北地区包括徐州、连云港、淮安、盐城和宿迁五市。江苏区域经济在人均GDP、单位面积GDP、人均可支配收入、人口密度等方面均呈现明显的梯度特征，南北发展差异大。苏南地区位于＂长三角经济区＂中心区域，得益于较好的区位优势以及特色的苏南发展模式，经济发展水平总体领先于苏中和苏北地区，经济实力和城市经济基础较好。而苏中和苏北地区经济增速及财政实力总体呈下行状态，尤其苏北地区较显著。
本文就在此热点问题当下，为了从更准确的角度研究地方债务问题，具体以江苏省为例，结合江苏省财政实力及其地方债务，并创新性地为江苏省分地区地方债务问题及其风险进行深入研究。以政府公布的真实数据为依据，更有参考和借鉴价值。
（一）数据来源
文中所有用到的数据都来源于真实资料，收集于江苏省各地级市财政局或统计局，债务相关数据经过笔者整理。其中，公开资料仅直接获取了2017年末南京市、揚州市、泰州市、盐城市、连云港市和宿迁市的全口径地方政府债务数据，其余7个地级市政府债务数据均取自年末市本级债务余额与下辖各区县（市）债务余额的合计数，综合2017年末全省和省级债务余额数据测算，各地级市年末政府债务余额合计数误差率为0.50%，处于可接受范围内。
（二）各市地方债现状
从各市政府债务规模看，南京市2017年末政府债务余额为2357.14亿元，居于各地级市首位;南通市、苏州市次之，年末政府债务余额分别为1411.71亿元和1331.29亿元;无锡市、盐城市政府债务余额分别为954.06亿元和866.41亿元，分列第四、五位;其余地市政府债务规模在700亿元左右或以下，其中宿迁、淮安和连云港债务规模最小，在500亿元以下。（表1）
从债务负担看，以2017年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率进行比较，除苏州市外，其他地级市该比率均超过100%，且普遍偏高，其中扬州市、盐城市、南通市、宿迁市该比率最高，分别为238.19%、237.41%、235.75%、217.19%;淮安市、泰州市、连云港市、南京市和镇江市该比率处于180%～200%之间;常州市、徐州市和无锡市的政府债务余额对一般公共预算收入的比率分别为135.56%、115.66%和101.44%;苏州市该比率最低，为68.83%，当年一般公共预算收入可覆盖政府债务余额。
二、江苏省分地区地方债风险及原因分析
（一）地方债风险的空间异同分析
从空间看，江苏省下辖各市的债务及其风险既具有较大的差异性，又存在一定的关联度和相似性。对于这种异同情况，可以通过空间数据分析，来对各市债务进行空间分析。根据理论得出判断：
各地级市之间债务水平具有相互影响效应。这与各市之间＂地区竞争＂有关，在政绩考核机制的驱动下，各地为尽快发展，取得领先优势，形成你追我赶的局势，这种态势影响到各地的举债冲动。
国民生产总值与债务规模呈正相关关系。地方经济越发达，发展劲头越足，思想也更解放，加之认为经济发展会提供良好的偿债能力，所以发达地区的债务水一平普遍较高。
城镇化率与债务规模呈正相关关系。实质体现了债务资金的用途。我国债务资金主要用于基础设施等资本性支出。随着城镇化战略的实施，推动地方加大投入，从而带动债务规模上升。
产业结构与地方政府性债务为负向关系。良好的产业结构会带来较好的经济效应，从而使财政收入水平上升，一定程度上缓解资金压力，使得举债压力减小。
（二）苏南地区地方债风险分析
根据图1，苏南地区总体覆盖率较好，其中苏州是在苏南地区乃至整个江苏省覆盖率最好的，这得益于其强势的经济发展水平和雄厚的财政实力，因而认定苏州地方债暂无风险问题存在。同样是高GDP的城市南京，就因为其城镇化率明显高于其他几个苏南城市，导致其地方债务规模也同样较高，但高城镇化率并非是唯一因素，产业结构的不完善也会导致其债务规模较高。无锡和常州的债务风险较苏州更大，但小于南京。非常值得关注的是，镇江的覆盖率接近200%，但其GDP却在五市中最低，可能是由于其产业缺失，产业结构与地方政府性债务为负向关系，使得其举债压力加大，因而将其地方债风险定为高度关注。
（三）中地区地方债风险分析
根据图2，明显可见苏中三个城市的债务覆盖率很高，在190-240%之间。南通、扬州国民生产总值相对更高，已经达到了230%以上，，其中南通GDP相对较高，但也认为其地方债风险已经足以引起高度关注。扬州的2017年GDP增速虽大，也其基数较低，因而债务风险也需高度关注。泰州，国民生产总值偏低、覆盖率却并非很低，可见其举债压力较大。
（四）苏北地区地方债风险分析
结合图3和表3，苏北地区除徐州外，地方政府举债压力显得非常严重，其覆盖率在180%-240%之间。盐城的覆盖率为237.41%，在苏北五市中最高。同时，盐城的GDP也明显高于其他几个城市，进而发现盐城在2017年GDP增速7.96%也胜于其他几个城市。由此认为，盐城正处于经济加速、上行过程中，因而其债务风险关注度为中度;再来看淮安、连云港和宿迁的覆盖率整体偏高，且其GDP也相对较低，因而本文将这三个城市的债务风险关注度定为高度关注;徐州的负债率为115.66%，在整个江苏省内属于较低范围，但由于其2017年GDP增速2.26%在苏北地区乃至整个江苏垫底，远低于江苏省2017年各市平均GDP增长率，说明其经济增长相对停滞，这时财政问题就会格外突出，本文认定徐州地区债务风险关注度应为高度关注。
三、建议对策与深入研究
防范地方债务风险，首先要准确摸清债务规模，通过去平台化，把地方政府通过融资平台的＂隐性债务＂显性化。其次是对地方债务要有限额管理，控制整体规模。同时，还要完善地方债务披露机制，让地方债务更清晰。最后，应建立债务风险预警监测机制。
（一）制定江苏省债务风险应急处置预案
国家已出台风险应急处置预案，本质上讲按预案就是借鉴日本的财政重建计划。但该预案较为笼统和原则，江苏应该结合自身实际，制定本省的应急财政重建计划。制定江苏省债务风险应急处置预案，本文认为需要把握以下几点：首先，适当扩大监测范围。在国家预案中，将承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围。对于江苏而言，应进一步放大监测范围，将上文提到的隐形债务和隐蔽债务均纳入监测范围，因为这些债务具有相同的风险特性。其次，省级政府干预适当提前。就江苏而言，从层级上讲，省级债务并不重，重点在市县;从区域上讲，苏北偿债能力较弱，重点应在苏北。对于重点监测对象，应建立定期报告制度，随时报告债务情况。
（二）重点关注隐性债务风险防范
2019年3月18日，财政部发布《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，地方政府债务相关的隐性债务化解是本报告重点，今年防范化解地方政府债务风险工作主要着力在健全规范地方政府举债融资机制，妥善处置隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，堵后门要更严，开前门要更大。具体手段则是较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板，更好发挥专项债券对深化供给侧结构性改革、推进在建项目建設、化解隐性债务风险等一举多得的政策效应。
（三）建立金字塔风险预警指标模型
实践中，江苏省可以建立以财政风险矩阵和国际通用指标为基础、本文设计的风险预警指标为核心、流动性等短期指标为前端的金字塔式的指标模型。
根据预警理论建立指标体系，对一般债务风险判断指标分三个层次进行构建，第一个层次为风险矩阵及国际通用指标。风险矩阵口径较广，国际通用指标评估内容较为基础，适合放在金字塔底部。国际通用指标主要包括：负债率、偿债率、债务依存度等。第二个层次为风险预警指标体系。该指标体系，关注债务风险的核心问题，即有没有能力偿还债务，适合放在金字塔的中间。第三个层次为短期指标，即反映流动性等短期状态的指标，主要包括：借新还旧率、逾期债务率、逾期债务率等。江苏省下辖各市地方债的现状和潜在风险，利用风险矩阵和风险预警指标体系对江苏省地方债风险进行实例分析。经过实例分析，江苏省总体上没有明显的债务危机先发性条件;债务风险处于可控状态，但债务规模偏大，增速较快，应予以关注;未出现爆发系统性风险的相关情形和条件。
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