农村宅基地使用权流转的法律问题
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摘要：2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权＂三权分置＂。[1]在保障农村社会稳定的前提下，有条件放活宅基地的入市流转，赋予流转主体更有保障的宅基地使用权，是宅基地制度改革的关键。[1]政策与现实之间仍存在一定差距，在实际生活中，农民的宅基地自由流转大为受限，这就导致与法律相矛盾的一系列社会问题层出不穷。为回应实践需要，本文拟从法律视角探寻宅基地使用权流转制度的完善路径。[2]
关键词：宅基地；三权分置；使用权流转
＂宅基地使用权流转＂问题是社会主义新农村建设的重要内容，也是贯彻落实乡村振兴战略的重要抓手。宅基地＂三权分置＂，其重点是要重新界定＂使用权＂的法律涵义，从当前宅基地流转中的问题入手，找出有益路径，解决现实难题。
一、农村宅基地使用权流转的内涵
（一）农村宅基地使用权的重新界定及性质
1.宅基地使用权的重新界定及法律范围
＂三权分置＂政策下的＂使用权＂与我国物权法所规定的＂宅基地使用权＂在法律范围上大不相同，要想正确理解其内涵，必须从三项权利整体出发，区分三种权利。党中央提出的＂三权分置＂是指＂所有权、资格权、使用权＂三项权利分置。所谓＂所有权＂，指的是《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律中的＂集体土地所有权＂。[3]实现＂三权分置＂不可突破这一底线，否则将与我国社会主义公有制性质相违背。
但是另外两项权利的界定必须深入分析党中央提出的＂三权分置＂的根本含义才能得出，可参考孔祥智、高圣平两位学者的观点：＂过去宅基地制度改革从来没有用‘三权分置的提法，应该说这是一号文件的重大创新。首先宅基地是集体所有，农村所有土地都是集体所有，之所以提出资格权和农民房屋财产权，其实和承包地一样，资格权相当于承包权。＂[4]＂承包权其实就是原来的承包经营权，经营权是从承包权所引导出来的新的权利，其本身并不改变承包经营权的性质，正如承包经营权的设立不改变所有权的性质一样。＂[5]据此，我们可对宅基地＂资格权＂、＂使用权＂的法律含义做出大胆猜测：＂资格权＂其实相当于物权法规定的＂宅基地使用权＂；＂使用权＂应当是建立在＂资格权＂之上衍生出的权利，其地位相当于承包地＂三权分置＂中的经营权。
2.宅基地使用权的性质分析
根据＂三权分置＂政策的目标——适度放活宅基地的入市流转，赋予流转主体更有保障的宅基地使用权，该＂使用权＂必然包含了收益权能，即通过转让、出租等方式流转并获取收益。针对建立在宅基地使用权之上的使用权的性质，学界目前还未深入研究，但可对比承包地经营权的性质争论，即此项＂使用权＂是债权还是物权？该权利应当是物权，而且是用益物权。原因有三：其一，只有将其设定为物权，才能实现对世效力；其二，债权以意思自治为主要原则，若＂使用权＂为债权，则不需要通过法律规定即可实现自由流转；其三，通过分析，该＂使用权＂是资格权人为他人创设的一种权利，是他物权，且具有占有、使用、收益权能，所以将其定性为用益物权。
（二）农村宅基地使用权流转的内涵
关于农村宅基地使用权流转的概念，众说纷纭，当前法律法规并没有给予明确的规定。[6]有学者结合法律规定和传统民法理论认为，宅基地使用权流转是指为了实现土地收益，而使农村宅基地使用权进入流通领域的行为。[6]
二、农村宅基地使用权流转的法律概况
（一）农村宅基地使用权流转的立法分析
就目前而言，针对农村宅基地使用权的立法主要体现在以下几点：
1.《物权法》第一百五十二条至一百五十五条是对宅基地使用权的所有规定，仅有四条，主要涉及宅基地使用权人的权利，宅基地使用权的参照适用、得丧变更等。[7]其中，宅基地使用权人的权能不完整，并未包括收益权能；宅基地使用权的流转在本法及其他相关法律中也找不到可靠依据；宅基地退出及重新获得机制不完备。由此看出，该法不可能有效应对宅基地使用权流转出现的现实问题。
2.《中华人民共和国土地管理法》第八条、六十二条、六十三条，《中华人民共和国担保法》第三十七条等规定规无一不说明宅基地使用权的流转是大为受限的。[8]
从以上规定中看出，我国现行法律对宅基地使用权流转问题还未形成有效地制度体系，要想应对现实状况，落实宅基地＂三权分置＂的政策方针，还需修改法律，保障使用权流转有法可依。
（二）农村宅基地使用权流转的诸多障碍
1.传统思想束缚
有学者认为，宅基地使用权作为农民最为基本的生活保障，具有很强的社会保障性，不能允许其转让。[9]目前我国农村尚未建立完善的社会保障体系，宅基地是生民立命之本，失去宅基地会使农民无家可归，甚至造成社会动荡；此外，若允许宅基地使用权流转，农民作为理性经济人，在市场经济的利益驱动下，极有可能在耕地上建房变卖，造成耕地流失，使得农村经济秩序混乱。
2.法律支撑不足
现行一些法禁止农村宅基地的买卖，导致大量宅基地被闲置，利用率降低，地下交易的增多使得宅基地使用权纠纷层出不穷。[10]由于无法可依，法院往往要求当事人自行协商解决纠纷，激化了双方的矛盾。如现行法律不适时改变，仍坚持宅基地使用权的禁止流转态度，随着现实交易的增多，纠纷也会越来越多，影响社会的稳定发展。
三、农村宅基地使用权流转的法律完善
（一）贯彻农村宅基地使用权流转的应有原则
1.绿色原则。完善农村宅基地使用权流转制度应当遵循珍惜土地、保护耕地、合理利用及保护环境的原则，允许宅基地使用权在法律限度内有节制地流转，不破坏环境、不乱占耕地，合理开发与利用土地，保证自然环境循环、健康、可持续发展。[10]
2.意思自治原则。宅基地的取得与使用有较浓厚的行政色彩，但归根结底，宅基地使用权属于私权，所以，贯彻意思自治原则符合其性質。宅基地使用权流转应当允许当事人协商一致、自愿交易，只要不违反法律法规的禁止性规定即可。只有这样才能引导宅基地市场化，促进其经济意义的实现。
3.＂房地一体＂主义原则。禁止宅基地流转的传统做法使得地上房屋的流转成为一纸空谈，国家有必要通过顶层设计，从法律法规层面规定，遵循＂房地一体＂主义原则，使农村和城市房屋的流转制度相一致。只有这样，农村宅基地流转的价值才能实现。
（二）完善农村宅基地使用权流转的各项制度
1.加快立法，规制农村宅基地使用权的公开流转
目前，滞后现象是我国农村宅基地使用权立法的显著特征。所以，对宅基地重新完善立法规制，进行体系化与规范化管理显得尤为重要。修改完善《物权法》、《土地管理法》等，明晰产权、流转、收益、分配及确权登记等问题；明确规定宅基地使用权的取得、行使、转让、法律责任等，形成宅基地使用权标准化体系。同时，应逐步弱化禁止宅基地使用权流转的观念，加大普法宣传力度，逐渐放开宅基地使用权的流转，建立市场化、物权化、符合现实需要的宅基地使用权制度。
2.做好确权登记，构建公平的第三方产权交易平台
登记管理的真实性与准确性应从基层落实。农村宅基地确权登记首先从测量、记录每户宅基地面积开始，上一级机关监督，有利于从源头保证信息记录真实性；权利人应如实告知宅基地的面积、界限等具体情况，以登记内容明晰权属，保护利害关系人利益；[11]建立农村产权流转交易市场，建立公开、公正、规范的运行平台，该平台由第三方运营，双方当事人互通信息，公平交易，促进宅基地自由流转。
3.强化监管，构建完善的宅基地流转监管制度
强有力的监管，不仅能促进宅基地使用权的正常流转，还有利于保障农民的基本居住权利，有利于保护耕地。构建监管制度，首先，要使宅基地流转在严格的规划控制内实施，与国家村镇规划紧密结合，合理布局宅基地，禁止占用耕地。[12]其次，规范宅基地审批是另一重要举措，非法审批、變更土地用途或改变农民意愿的强制流转行为均应当禁止。[12]最后，事后监督也具有重要意义，行政部门应当保障宅基地使用权健康有序流转，加强对非法审批、违章建房的执法力度。
四、结语
2018年中央一号文件提出宅基地＂三权分置＂，政策语言的表述只是确定改革的大方向，而政策要想落地实施，则需运用法学上的权利概念，将政策语言转化为法律语言，以期实现改革目标。构建农村宅基地使用权流转制度是农村房屋产权的必然要求，也是解决自发流转产生问题的需要。鉴于此，我国法律应做出因应设计，以适应社会发展。
参考文献：
[1] 董祚继：《＂三权分置＂——农村宅基地制度的重大创新》，载《中国土地》2018年第3期。
[2] 谢芳：《我国宅基地使用权流转制度的思考》，载《金田》2014年第2期。
[3] 席志国.民法典编纂视域中宅基地＂三权分置＂探究[J].行政管理改革，2018（4）：45-50.
[4] 孔祥智：《＂一号文件＂派发＂乡村振兴＂新红利》，载《华夏时报》2018年2月12日。
[5] 高圣平：《农地三权分置视野下土地承包权的重构》，载《法学家》2017年第5期。
[6] 《农村宅基地使用权流转法律问题探析》，http：//www.xbfzb.com/index.php/cms/item-view-id-21268.shtml，最后访问日期：2018年8月7日。
[7] 2007年《物权法》第152条：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第153条：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第154条：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。第155条：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
[8] 2004年《中华人民共和国土地管理法》第8条：农村宅基地属于农民集体所有。第62条：村民一户一宅；出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第63条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
1995年《中华人民共和国担保法》第37条：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外。
[9] 《宅基地使用权是否应当自由流转？我国的宅基地使用权流转现状是怎样的？》，https：//www.tuliu.com/read-54667.html，最后访问日期：2018年8月7日。
[10] 蓝必虎：《农村宅基地使用权流转相关问题探析》，载《广西法治日报》2015年6月30日。
[11] 丁婷：《宅基地使用权流转的问题及对策》，载《深圳特区报》2015年12月22日。
[12] 《农村宅基地使用权流转法律问题探析》，http：//www.xbfzb.com/index.php/cms/item-view-id-21268.shtml，最后访问日期：2018年8月7日。
[13] 陈小君.我国涉农民事权利入民法典物权编之思考[J].广东社会科学，2018（1）：219-233.
[14] 高圣平.宅基地性质再认识[J].中国土地，2010（1）：20-24.
[15] 孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论，2005（4）：25-30.
作者简介：
谢梅玲，女，河北经贸大学硕士研究生