关于政府采购与购买服务绩效管理分类实施的探讨

　　【摘 要】政府采购中的货物采购、工程采购、服务采购三种类型，除具有共同的特点外，还由于采购内容的不同具有各自的特点，所以要对其进行绩效管理，就要对其分类。按照绩效管理原理，对其进行分类探讨。
　　【关键词】政府采购与购买服务;绩效管理;分类实施
　　政府采购的目的为了强化政府的宏观调控，有效发挥财政的监督作用，促进政府采购行为置于财政、供应商和社会公众等全方位监督的机制中，在＂公开、公正、透明＂的环境中运行，以此达到提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设的目的。
　　政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。
　　政府采购中的货物采购、工程采购、服务采购三种类型，具有共同的特性。首先，都具有特定性。即实行政府采购行为的主体，都是各级国家机关、事业单位和团体组织，都是使用的财政性资金。其次，都具有集中性。即实行政府采购的行为，无论是货物采购，还是工程采购或服务采购，都是实行集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第三，都具有公开性。即实行政府采购行为的形式，都是实行公开招投标的市场化运作的形式，都是面向社会，公开征集特定供应商的行为。
　　政府采购中的货物采购、工程采购、服务采购三种类型，既有联系，但也有区别。就货物类采购而言：首先，具有商品买卖的基本属性，即货物采购具有典型的商业属性，它等同于社会上商品买卖的性质，不同的是买卖地点不是在商店，而是在政府特定的平台上完成买卖行为。其次，具有一次性买卖交易的特性。即货物采购在平台买卖行为实施完毕后，采购行为即为结束，不存在后续采购的连续性。
　　工程采购相对于货物采购、服务采购而言，具有采购的多样性，即一个工程会实行多标段采购、多品种采购。相对于货物采购而言，具有系统性的特性，由于工程是有实施周期的，即采购行为结束后，并不代表与供应商的购买行为结束，必须待工程建设完毕，且经过采购方的验收合格，才意味着采购行为的结束。
　　服务采购（政府购买服务）是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的行为。相对于货物采购而言，具有一定的持续性。即服务采购主体购买服务后，并不意味着买卖关系的结束，采购方与供应商之间的关系，随着服务过程的结束，才能够解除买卖关系。因而，服务采购与货物采购的最大区别是具有持续性的特性。
　　针对政府采购及政府购买服务的内容特点，按照绩效管理原理，由于货物采购具有的商品买卖属性，实施绩效管理的意义作用不大，所以，政府采购及政府购买服务绩效管理主要是工程类和服务类采购项目。围绕绩效管理的基本原理，对工程类、服务类（含政府购买服务项目）采购项目的绩效管理实施规范提出如下建议：
　　（一）工程类项目绩效管理
　　根据工程类采购项目的特点，按照绩效管理的要求，工程类采购项目绩效管理的规范程序为：
　　1.预算编制阶段
　　（1）设置绩效目标。市级党政机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金拟采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上工程项目的，设置工程采购后预期实现的、定量的、可操作性的项目绩效目标。
　　（2）编制采购预算。市级党政机关、事业单位和团体组织，在设置项目实施绩效目标后，按照绩效管理要求，编制工程采购预算。
　　（3）组织预算论证。财政部门组织专家对当年度市级党政机关、事业单位和团体组织编制的工程类政府采购项目预算，围绕项目绩效目标的可操作性、科学性，采购项目的重要性、可行性，资金预算的合理性、必要性等内容进行论证，确定工程采购项目是否实施。同意项目实施后，按照预算审批程序，确定安排项目资金。
　　2.项目实施阶段
　　（4）实施政府采购。工程采购项目资金落实后，在政府公共资源交易平台，实施公开招投标。经确定供应商后，签订规范的采购合同。
　　（5）按照绩效拨款。财政部门按照合同（协议）约定的工程实施进度、资金拨付比例，按照工程项目实施进度、取得的阶段性绩效情况，支付工程资金。
　　3.工程竣工阶段
　　（6）委托中介机构。在南京市财政局绩效评价中介机构库中，选择中介机构对工程采购项目实施绩效评价。
　　（7）制定评价方案。根据南京市财政局相关要求，由受托的中介机构制定工程采购项目绩效评价方案，全面明确绩效评价的范围、内容、指标、社会调查、人员配备、评价步骤等相关要求。特别要明确评价指标体系设计的思路、原则及具体内容;社会调查的对象、内容、形式及样本数量等要求。
　　（8）实施绩效评价。由受托的社会中介机构站在第三方的角度，客观、公正的作出绩效评价结论，评判工程采购项目是否取得预期绩效目标的情况。
　　（二）服务类项目绩效管理
　　根据服务类采购项目的特点，按照绩效管理的要求，服务类采购项目（含政府购买服务项目）绩效管理的规范程序为：
　　1.预算编制阶段
　　（1）设置绩效目标。市级党政机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金拟采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上服务项目的，设置服务类项目采购后预期实现的、定量的、可操作性的项目绩效目标。
　　（2）编制采购预算。市级党政机关、事业单位和团体组织，在设置项目实施绩效目标后，按照绩效管理要求，编制服务类项目采购预算。
　　（3）组织预算论证。财政部门组织专家对当年度市级党政机关、事业单位和团体组织编制的服务类政府采购项目预算，围绕项目绩效目标的可操作性、科学性，采购项目的重要性、可行性，资金预算的合理性、必要性等内容进行论证，确定服务类采购项目是否实施。同意项目实施后，按照预算审批程序，确定安排项目资金。
　　2.项目实施阶段
　　（4）实施政府采购。服务类采购项目资金落实后，在政府公共资源交易平台，实施公开招投标。经确定供应商后，签订规范的采购合同。
　　（5）实施绩效跟踪。实施服务类采购项目的市级党政机关、事业单位和团体组织，在供应商实施服务期间，实行定期或不定期的绩效跟踪，检查项目实施的进展情况、服务要求的落实情况等，并全面记录绩效跟踪考核的结果。
　　（6）按照绩效拨款。财政部门按照合同（协议）约定的工程实施进度、资金拨付比例，按照绩效跟踪考核结果，在确定取得阶段性绩效的前提下，支付项目资金。
　　3.项目验收阶段
　　（7）委托中介机构。在南京市财政局绩效评价中介机构库中，选择中介机构对服务类采购项目全面实施绩效评价。
　　（8）制定评价方案。根据南京市财政局相关要求，由受托的中介机构制定服务类采购项目绩效评价方案，全面明确绩效评价的范围、内容、指标、社会调查、人员配备、评价步骤等相关要求。特别要明确评价指标体系设计的思路、原则及具体内容;社会调查的对象、内容、形式及样本数量等要求。
　　（9）实施绩效评价。由受托的社会中介机构站在第三方的角度，客觀、公正的作出绩效评价结论，评判服务类采购项目是否取得预期绩效目标的情况。
　　因此，只有对不同类型的政府采购进行分类实施绩效评价，针对项目的特点实施绩效管理，才能真正体现＂花钱买效果＂、＂花钱买服务＂的绩效原理，提高财政资金的使用效率。
　　作者简介：张杰（1986-），男，江苏无锡人，博士，工程师。