政府部门间协调配合机制的研究与思考

　　徐旭洲 任国斌
　　一、政府部门间协调配合机制建设情况
　　经过多轮政府机构改革，泰兴市初步形成了＂大计划、大农业、大工业、大建设、大交通、大社保＂等大部门机构。但由于市政府作为直接面向基层进行公共管理、提供公共服务、协调利益关系、化解社会矛盾、提供基本公共服务的责任主体，受人员编制相对较少等因素的制约，政府部门间需要协调配合解决的事情仍然很多。近年来，泰兴市在政府部门协调配合制度建设上主要采取了以下几种形式：
　　1、建立市政府常务会议或市长办公会议制度。由市长、副市长以及相关部门的主要负责人参与召开，就市政府工作中的重要事项、相关政策及规范性文件进行讨论、协调、决策，通常以市政府常务会议纪要或市长办公会纪要对有关重要事项作出决策。
　　2、建立专门议事协调机构。一般采用领导小组、委员会等形式，由市领导任组长、分管领导任副组长，相关责任部门为成员，一般为了完成某项长期性、经常性工作而建立。
　　3、建立主要领导或分管领导牵头协调机制。一般是对重大或牵涉部门较多的问题专题开会，实现跨部门行政协调。
　　4、建立现场调研办公制度。一般由市主要领导牵头，会同相关部门、责任单位，针对特定的对象，解决特定的问题。
　　5、建立部门联席会议或部门例会。由各部门的领导相互碰头，协商讨论决定重大事项，按照各自职能分解目标任务，推进目标完成，通常是针对某个专项工作进行的协调，根据工作需要部门间以联合发文的形式对协商的事项进行明确。部门例会，主要是由成员单位中的工作人员为完成某项经常性的业务工作定期召开的会议，具有专业性、高效性的特点；如市编办、财政、组织、人社部门就机构编制实名制管理规定执行情况每月举行例会，互相通报机构编制实名制管理规定执行情况，研究分析问题，提出工作意见，相互校核＂机构编制实名制信息库＂内容等。
　　6、建立主要部门牵头协调机制。主要是由一个业务部门牵头负责，其他相关责任部门协调配合。比如整治全市交通秩序问题，由市公安部门牵头，市交运、城管等部门配合，实施专项整治；关于市容市貌管理问题，由市城管部门牵头，市规划、住建、公安、供电公司、济川街道等部门配合等等。
　　二、政府部门间协调配合机制运行情况
　　基于以上几种协调配合机制，市政府结合实际工作灵活运用，取得了良好的经济效益和社会效应。
　　1、围绕全局性、综合性难题部门间协调配合有力。例如在城管执法方面，由于城市管理是一项综合性的系统工作，涉及到市城管、住建、公安、交运、卫生、水务、环保、乡镇等多个部门，协调起来比较困难，管理难度比较大。泰兴市着力在以下四个方面下功夫：一是建立了由市政府主要负责人、分管负责人以及各有关单位主要负责人参加的城市管理联席会议，每月通报点评、分析研究、协调解决城市管理工作中的问题，保证城市管理工作有序开展。二是按照＂重心下移、属地管理＂要求，修改完善了《市政府关于强化城市长效管理实行长期创建工作的意见》，强化街道（社区）的城市管理职能。三是成立由市政府分管负责人任组长，市政府办分管负责人任副组长，市纪委、组织部、城管、住建、卫生、相关乡镇等单位主要负责人任组员的城市长效管理考评委员会。下设办公室，人员从相关部门抽调，实行集中办公，负责城市长效管理日常检查考核工作。四是制订出台城市长效管理考核办法，将城市管理工作列入政府重点工作，实行目标管理。建立明查暗访考核、月度点评等工作制度，并将城市长效管理纳入有关单位年度目标管理考核内容，形成城市长效管理考核机制。同时，依据《考核办法》严格督查考核，并通过新闻媒体定期公布考评结果，督促相关部门、镇自觉履行城市管理职能，取得了良好的效果。近年来，该市的城管工作不断迈上新台阶，＂城管创优＂工作连续几年全省达标、泰州第一，2015年，该市顺利通过了国家卫生城市的验收审核。
　　2、围绕市委市政府中心工作形成部门间联动合力。例如在节能降耗方面，为了完成节能降耗的年度目标，建立了由市经信委、供电公司及重点园区、乡镇主要负责人参加的节能应急调控联席会议制度，每周召开一次会议，通报有关情况，研究处理意见，确保相关措施落实到位，重要事项由市相关负责人牵头协调，并明确了相关部门的责任，保证了该市节能减排目标的顺利完成。
　　3、围绕突发性事件处置形成部门间的凝聚力。为了处置突发性事件，市政府专门成立了市应急管理委员会和应急管理办公室，主要由市政府办公室承担日常工作，协助市领导组织处理需要由市政府直接处理的突发事件和重大事故，指导全市突发公共事件应急体系、应急信息平台建设；协调一般突发公共事件的预防预警、应急演练、调查评估、信息发布、应急保障和宣传培训等工作等。如前几年发生的一起幼儿园故意伤害事件中，市政府的主要领导亲自担任指挥，迅速成立了由市公安、卫生、教育、济川街道等部门组成的指挥部，各部门联合行动，形成上下互通、指挥有力的部门协调体系；特别是政府领导的现场协调和主持的各种协调会议直接推动了各部门的快速行动，使得事件得到了妥善圆满的处置，得到了社会的一致好评。
　　三、存在问题
　　近年来，泰兴市在政府部门间协调配合机制上进行了有益的探索，取得了初步的成效。但也存在一定的问题。主要表现为：
　　1、存在议事协调机构设置随意性、不规范性现象。由于目前在议事协调机构的设置上还没有明确的限制，导致了议事协调机构设置的随意性较大、不规范性现象较为严重。大多数议事协调机构设置的初衷都是为了推动某项重大工作或专项任务的顺利完成而设的，在设置模式上一般都是由市委、市政府以＂发通知＂的形式宣告成立，在成立之前缺乏必要性和科学性论证，在成立方式上也缺乏法律上的依据，随意性较大。据统计，全市党政机关中各种名目的＂领导小组＂＂委员会＂＂办公室＂等议事协调机构的数量达30多家，已超过了政府工作机构数。在实际工作中有的部门同时作为多个协调小组的成员，许多部门的领导一般要兼任几个＂某某领导小组组长＂＂某某委员会主任＂＂某某办公室主任＂等职务，一年下来要参加数十次相关会议，许多通过日常工作会议就完全可以研究解决的问题，也要经＂领导小组＂的会议研究一番，兼职过多、开会过多占用了各单位负责人处理日常工作的时间，分散了抓主要工作的精力，影响了本职工作的开展，浪费了协调资源。
　　2、存在协调配合过程中部门化与利益化现象。由于目前行政管理机构的设置强调隶属关系，很容易出现部门分割，不能形成一个有机联系的整体。行政管理体制的专业化分工形成了职责的部门化，部门各自掌握与自身职能有关的一些资源和信息渠道。财政部分拨款和＂部门自养＂分灶吃饭的财政体制改革则激发了部门的自主利益，并在部门掌握政策制定权的情况下不断膨胀。而部门间协调配合需要整合各政府部门的资源，由此形成了跨部门的资源需求，并在各参与者之间形成相互依赖的关系。当在协调配合过程中触及到部门的利益，就会形成推诿扯皮的现象，甚至出现＂部门梗阻＂。
　　3、存在纵横结合协调作用明显，横向协调合力有限的问题。从实践情况看，依托于主要党政领导人，吸纳相关部门加入的纵横结合的协调发挥的作用最大， 由于充分利用了更高一级党政领导人的权威影响来协调平级部门之间的关系，有利于打破部门壁垒，以及克服由于各部门之间的＂门户之见＂而引起的信息阻塞， 形成以纵向联系和横向联系这一双向信息沟通渠道为主要架构的矩阵型信息传输网络，达到加强各相关机构之间的横向信息沟通与联系的目的，为工作的顺利完成提供强有力的组织和机制保障。部门间的协调配合从运行层面上来说属于横向协调，由于部门间自主合作的积极性不够，加之协调过程中牵头部门对其他平级部门无法采用指挥、命令、分配等权力手段，对各部门的协调配合行为缺乏制约，造成部门间行动缺乏统筹安排，形成合力有限。
　　4、存在协调配合机制还不够健全的问题。目前，还缺乏专门针对政府部门间协调配合的规章制度，对协调权力的授予、协调方式和协调手段的采用等还没有明确的规定。部门间协调的随意性大于约束性，人为性强于制度性。对一项工作，虽然明确了牵头部门，但在协调配合时由于成员部门较多，相互间责任还不是很明确，有些部门在实际工作中甚至起不到协调作用，反而唱反调。
　　四、对策措施
　　1、进一步规范设立议事协调机构。在《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的基础上，出台《议事协调机构设置管理规定》，规范设立的程序、模式、组织办法，明确设立和撤销的具体条件，同时精简和规范各类议事协调机构，严格控制议事协调机构的设置，确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。
　　2、进一步完善协调配合制度，规范协调配合程序。针对政府部门间内部协调配合机制的规范，不应当仅局限在定机构、定编制、定人员的层面，除了机构和人员的刚性约束，更要注意新体制下的协调程序的建设，对部门间协调的主体、协调层级、协调方式手段、议事协调规则、适用范围、权力授予、责任落实、检查追究、配套机制等方面都应当做出一定的规范。比如，有的协调形式，适用于决策、但不适用于执行；有的协调形式需要高层级的领导参与、有的协调形式只需要操作层的参与；有的协调形式，通过行政手段就能取得效果，有的还需要配合其他手段。＂常态的协调配合行为必须穿上制度的外衣＂，才能保证部门间协调配合的科学性、权威性和规范性。
　　3、进一步加强政府部门间协调配合的监督。当前，议事协调机构基本上处于监督的盲区，议事协调机构在成立时，对其由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确的规定，使得这一机构容易脱离党委、政府及职能部门有效的监督。要加强市政府办公室督查机构的监督，由市政府办公室对各政府部门间协调配合完成工作的情况进行监督检查和跟踪评估，并将完成情况进行通报。要加强市纪检监察部门（市作风办）的监督，由市纪委对各政府部门协调配合过程中各种违规违纪现象进行监督检查。要加强市编办＂三定＂执行情况评估的监督，由市编办对各政府部门协调配合过程中部门履职情况进行监督检查，并作出评估报告，对那些不作为、乱作为的部门按相关程序提请有关部门处理。
　　4、进一步加强政府部门间协调配合效能的分析评估。调查中，我们发现，有些协调工作仅停留于将一件事情处理好、处理结束就行了，对部门间相互协调配合的效能并没有建立专门的职能机构进行分析评估。应加快建立部门间协调配合效能的分析评估制度，明确分析评估的范围和内容，科学制定评估标准和程序，及时开展评估工作。重点评估各协调配合部门的履行职责是否到位，是否存在推诿扯皮的现象，各部门间协调配合的执行情况如何。要在实践探索的基础上，不断充实评估内容、完善评估方法，健全评估制度。
　　关键词：政府部门 协调配合 机制