视角下行政事业单位绩效评价体系设计
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【摘要】 现阶段，我国正处于经济结构调整、产业转型升级的关键时期。面对经济下行压力，单纯依靠财政拨款的行政事业单位的财政收支面临着前所未有的挑战。因此，建立行政事业单位绩效评价体系显得尤为重要。平衡计分卡（BSC）绩效评价方法从财务、顾客、内部业务流程及学习与成长四个维度建立绩效评价体系，将平衡计分卡的四维度理论应用于行政事业单位绩效管理，有助于改善行政事业单位绩效评价单纯强调预算执行率的现状。文章以基层某事业单位为例，分别从财务、服务对象、内部业务流程及学习与成长四个维度进行分析，对平衡计分卡在行政事业单位绩效评价体系中的运用进行了探讨。
【关键词】 行政事业单位;绩效评价体系;BSC
【中图分类号】 F234 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）05-0063-04
以平衡计分卡为基础的绩效评价体系主要应用于高科技企业、服务业企业、跨国公司等领域，在国外如医院、政府部门等也采用了这一体系。目前，我國行政事业单位绩效评价单纯地以预算收支执行率来考量财政资金的使用效果。将平衡计分卡引入行政事业单位绩效评价体系，对于行政事业单位全面实施预算绩效管理，根据设定的绩效目标实现绩效监控和绩效评价、提高绩效目标管理水平具有重要意义。
一、平衡计分卡理论概述
平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）是指服务于组织战略，从财务、客户（本文替换为服务对象）、内部业务活动流程、学习与成长四个维度，将战略目标逐层转化并分解为相互平衡、具体的绩效评价指标，并进行绩效目标管理的方法。平衡计分卡从财务指标和非财务指标两个方面，全面系统地将组织愿景变为可实践操作、可量化的指标。
平衡计分卡视角下的行政事业单位绩效评价体系从四个方面解决了组织战略在制定和执行过程中相脱节的问题：（1）财务维度。主要侧重于履行服务职能的行政事业单位年度预算收入与支出的比率，也就是预算执行率。（2）服务对象维度。预算项目在执行及实施过程中贯彻＂为辖区企业群众服务＂的理念，以服务企业日常业务及群众需求为导向，旨在降低项目执行成本，保护辖区企业与群众的合法权益。（3）内部流程维度。为保证行政事业单位的运行效益和工作效率，必须约束其内部业务流程，建立高效、廉洁、自律的组织体系，确保内部控制制度的高速有效运行。（4）学习与成长维度。提高从业人员的素质和服务技能，提高组织的创新发展能力，提升基层服务工作者的综合素养。为了更好地服务企业，更好地了解国家税收及企业服务政策的不断更新及发展变化，唯有不断地学习新知识，从而建立有效的绩效管理体系。
平衡计分卡的四个维度之间存在相关性，并不是孤立的，而是采用多重指标、从四个维度或层面进行绩效管理（如下图所示）。平衡计分卡更多地强调实现战略目标，致力于追求未来的核心竞争实力。平衡计分卡理论的核心是实现三方面的＂平衡＂：财务指标与非财务指标的平衡、内部评价和外部评价的平衡、组织长期目标和短期目标的平衡。
二、基层行政事业单位绩效管理中存在的问题
本文选取某街道下属的基层某经济发展服务中心（以下简称该中心）作为建立绩效评价体系的对象。2018年以来，经济发展向高质量迈进，科技创新、转型发展成为某街道工作人员的共识。该中心资金来源为财政拨款收入，预算资金主要用于辖区服务企业的各类专项，如招商工作经费、安全生产管理经费及统计工作经费等。该中心现行绩效管理工作存在如下问题：
（一）绩效理念弱化，人员整体认识不足，参与度不高。该中心是基层事业单位，多年来固定化的绩效考核流于形式，如查看台账＂走马观花＂，忽略了管理业务流程、业务反馈及绩效目标反馈等内容，未形成有效的绩效考核理念和上升循环趋势。由于定人定岗及业务繁忙，各级职工沟通不畅，绩效管理环节众多，导致部门间参与度不高，缺乏有效的绩效运行理念，难以达到绩效管理的预期效果。
（二）绩效考核指标单纯依赖预算执行率等固化的财务指标。该中心绩效考核多年来依赖于预算与支出的比率，也就是以预算执行率作为主要指标，没有根据绩效评价体系的实际要求设定绩效考核指标。上级机关按照年度预算的分月计划执行率实施对基层事业单位的绩效考核，并未按照实际项目执行情况进行考评。且年度预算执行率是通过存量资金对年初预算数的占比来进行考量的，存在长期依靠财务数字指标进行绩效考核的问题。
（三）绩效考核指标缺乏针对性及公平公正性。一是该中心的绩效考核接受上级部门的层层考核，并未考虑基层工作的实际情况，只是简单地迎合上级部署，直接照搬上级考核既定指标，实际业务与绩效考核指标相脱节，存在绩效管理与实际工作融合度不高的情况。二是由于基层行政事业单位＂大机构＂的现状，编制少、人员紧张，日常业务繁忙，人员岗位分工不是绝对的明确清晰，一项工作由数名人员甚至跨部门人员完成的情况时有发生，仍由某岗位的工作人员接受绩效考核显失公平。三是各级部门之间人员流动性不强，在日常业务中彼此接触熟悉，考核管理流于＂人情＂，欠缺公正性。
（四）绩效管理后劲不足，缺乏激励管理机制。＂上级千条线，基层一根针＂，基层行政事业单位承载着穿针引线、发挥落实方针政策、承上启下的关键作用，最终落地的是繁忙的工作和责任，相应的工资福利待遇却没有跟进，而绩效考核又实行层层责任落实的制度，不少基层干部产生了消极被动的心态，＂干的多错的多＂，不利于日常工作的开展和绩效管理的推进。在岗位晋升方面，选拔优秀干部并没有和绩效考核挂钩，绩效管理工作的激励作用进一步弱化，削弱了绩效管理激发人员工作积极性的作用。
三、BSC视角下行政事业单位绩效评价体系的建立
为了更好地解决基层行政事业单位绩效管理中存在的问题，更好地服务企业、服务群众，建立一整套贴合具体工作实际又行之有效的绩效评价体系很有必要。本文建立了以平衡计分卡为核心的关键绩效指标（KPI）考核体系，该体系以构建并实现组织战略为基础、以岗位业务目标为导向，是有效实现基层行政事业单位绩效管理的方法与途径。该绩效评价体系运用财务指标与非财务指标来实现组织战略，目的在于建立一个组织战略与业务目标、服务目的及激励同时并存的良性循环体系，使基层行政事业单位的财务与非财务层面的信息均能够被可靠地分析。
确定关键绩效指标首先要确定最关键的四个维度，基于平衡计分卡的理论基础，KPI四个维度相应划分为财务层面、服务对象层面、内部业务流程层面、学习与成长层面。该中心的战略目标一方面由上级垂直管理部门决定，另一方面也包括自己的组织目标，因此可以将重点战略组织目标归结为以下几点：（1）建立廉洁高效的组织体系，确保内部控制制度的有效实施与运行，更好地服务于辖区企业与群众，保障辖区企业运行及组织战略目标的实现。（2）保证上级战略目标的实现，并根据每一个细化部署迅速高效地做出应对策略及建立方法步骤，更好地实现战略目标。（3）经济运行依赖于经济收入，促进辖区企业税收收入增长，保障税收政策落地，降低经济运行成本。（4）构建高效优质、方便快捷的业务流程，提升辖区企业群众满意度，形成良好的服务循环。（5）提升综合素养，注重干部队伍建设，培养专业化复合型人才。根据以上战略目标，基于平衡计分卡理论，该中心的四维度关键绩效指标如表1所示。
根据以上财务维度和非财务维度指标，按照以下步骤构建基于平衡计分卡的行政事业单位绩效评价体系：第一，确定绩效管理目标。根据上级部门及组织年度经济发展战略确定绩效管理目标，目标的设置既要符合长远的组织战略，又要与当年的组织计划相一致。第二，根据绩效管理目标确定考核指标。考核指标的设置要根据平衡计分卡的维度以及绩效管理目标的要求进行分解，适应每个项目的具体要求，考虑每个项目的特点及服务对象的满意度等。第三，根据每个层面的评价目的分配设定指标值并构建平衡计分卡绩效管理体系。指标值的设置要根据考核指标及评价目的来确定。该中心财务层面的评价目的是为了实现预期预算执行率、控制单个项目成本费用、优化成本结构、提高项目预算资金使用率、保证资金平衡。非财务层面的评价目的则是实现组织整体发展与有效执行、提高服务项目运行水平及内部控制有效执行、提高人才储备管理、优化人力资源配备、创造和谐的工作氛围、支持战略执行。根据上级部门及组织年度工作计划，最终构建平衡计分卡绩效管理体系。
四、基于BSC的行政事业单位绩效评价体系应用分析
（一）财务層面分析。本文以该中心2015—2017年的分项目预算经费数据作为财务数据来源，并根据预算数及支出数分别整理了招商、统计及安全等三个项目的预算执行率，三年间不同的项目预算执行率根据年度安排有着不同的结果，代表了当年预算安排的目标达成率，如表2所示。除了预算执行率，该中心还可以通过资产负债率即负债总额与资产总额的比值来反映整体的财务风险程度。
一般来说，除了运用一定的财务指标，更应该结合当年度其他非财务指标进行具体分析，以达到控制单个项目成本费用、优化成本结构的评价目的，同时根据每个项目预算资金的使用执行率，合理分配资金，保证资金的平衡。
（二）服务对象层面分析。该中心预算具体项目包括招商、统计、安全。首先，从服务对象层面来看，细分服务范围和服务对象。该中心的服务范围主要是服务于辖区企业，进行政策引导，对辖区企业税收进行统计并发放奖励考核，通过制定相应的制度及措施保证辖区企业的安全生产。其次，设定相应的绩效指标来考核并满足服务范围和服务对象，服务对象层面界定了服务对象的价值主张。常用的指标有预算项目所占比例、服务对象满意度、项目可持续发展度、战略服务对象数量等。根据招商、统计、安全三个年度预算项目在年度预算中所占的比重，确定每个项目在整个年度所处的重要性，也就是对服务对象、服务范围的重要性。
服务对象获得率可通过服务对象的对比数量进行分析，即用服务辖区企业数量的增长率和交易率来进行描述，如2015年服务辖区二产、三产等企业420家，而2016年由于辖区企业增加，服务企业为510家，那么服务对象的数量增长率为21.43%。同理，可以计算服务对象保持率。
（三）内部业务流程层面。内部业务流程层面是确定该中心实施战略的关键内部过程，该过程对服务对象的满意度和实现该中心年度的财务目标有着重要影响，如创新项目实现的过程、项目运行过程及项目结束的扫尾过程。创新项目实现的过程可以通过新项目占年度项目的比重、与原项目的对比、新项目完成所需要的时间等指标来评价。而项目运行过程则是指从项目立项到年度预算项目结束的这段时间内，是否高效、一致、及时标准地对服务对象进行服务，对其绩效的评价可以通过时间、质量及成本三个方面进行衡量。如对于新项目完成率，2017年该中心通过设定新项目经济普查，年度预算金额为80万元，占年度总预算金额的20%，该新设立的项目在2017年8月份之前即以100%的执行率实现了对全辖区企业的经济普查，同时在项目运行的过程中实现了项目满意度达98%，在该新项目结束以后，扫尾阶段也进行了满意度问卷调查等，很好地实现了对内部业务流程时间、质量及成本的高效的绩效评价。
（四）学习与成长层面分析。学习与成长层面体现了该中心在战略发展过程中的无形资产，包括该中心员工的在岗率、员工培训继续教育的完成率及员工满意度等。在岗率是指在年度预算项目执行过程中，如安全生产检查过程中，工作人员对每家企业进行的走访、宣传是否实现了全员在岗，是否实现了全员尽职宣传。员工的继续教育完成率是指在对员工的技能进行继续培训的过程中，培训的实际时间在培训计划时间中所占的比重。如该中心在岗人员10人，进行安全生产检查的有8人，那么员工的保持率就是80%。在年度安全生产培训中，应完成培训的总时间为40个小时，而实际执行的培训时间为38个小时，那么培训计划的完成率为95%。
五、BSC视角下绩效评价体系在行政事业单位的运行探索
（一）BSC绩效评价体系的优势。
1.BSC能更准确地实现财务和非财务绩效评价指标的结合。行政事业单位通过资金使用及预算的执行量化来达到资金的使用最优化。长期以来，行政事业单位坚持预算编制与预算执行挂钩，优化预算执行流程，确保预算执行到位率。随着财务管理的地位逐渐提高，单纯地要求预算执行率已经无法达到绩效管理的目的，各个行政事业单位如何根据设定的绩效目标组织预算执行、绩效监控和绩效评价，提高绩效目标管理水平，成为目前行政事业单位在推动财务预算绩效管理过程中首当其冲要解决的问题。
将平衡计分卡引入行政事业单位绩效评价体系，预算执行率等指标只作为财务指标中的一个维度来考量，同时将非财务指标如服务对象、内部业务流程及学习与成长等四个维度结合起来综合考量整个单位的绩效目标体系。平衡计分卡是一个收集和运行财务和非财务绩效指标的过程，更是在战略使命的驱动下，由上而下联动指导行政事业单位绩效目标体系建设，将每一个维度的战略业务单位转换为一套绩效评价指标体系，实现长期的战略目标以及达到绩效目标的机制。
2.BSC可以有效促进行政事业单位整体绩效目标体系建设。绩效目标管理是行政事业单位使用财政资金达到的业绩目标，预期产出的效益和效果，用于评价和考量业绩完成结果和资金使用绩效。整体绩效目标是一个整体体系建设，包括预期产出、预期效果、达到预期产出所需要的成本资源，公众、服务对象、管理对象或项目受益人的满意程度等。将平衡计分卡四维度运用于行政事业单位的绩效评价体系中，不但充分考虑了财务绩效和非财务绩效的平衡，与服务对象有关的外部平衡以及与关键业务流程和学习与成长有关的内部平衡，结果衡量与未来绩效的平衡，而且考虑了单位所有资金、所有项目，将战略目标转化为可操作的行为，涉及组织和流程变革，梳理创新、变革的企业文化，消除不同组织职能间的壁垒，对组织结构和职能进行梳理，同时实现了横向和纵向的协同，注重员工学习与成长能力的提升，将战略目标创新贯彻到员工的日常工作中。因此基于平衡计分卡建立行政事业单位绩效评价体系，突破了过去只单纯看预算执行率等财务指标的绩效评价，在行政事业单位中真正地实现了整体绩效目标。
3.BSC可以有效地促進行政事业单位的内部控制建设。行政事业单位内部控制从动态方面表现为自我规范和约束的过程，一般通过制定相关措施和执行相关程序来进行控制。内部控制与绩效评价对于行政事业单位来说，在预期目标及承担主体上存在着较大的一致性，因此，加强财务内部控制的绩效评价成为促进内部控制建设的有效手段之一。平衡计分卡的有效实施在实现绩效目标管理的同时有效地促进了行政事业单位的内部控制管理，绩效目标管理就是行政事业单位在动态方面自我防范和约束的过程。通过一系列平衡计分卡经济指标的运用，行政事业单位不但可以实现每项预算资金的有效使用，同时可以达到优质高效的资金使用效果，达到内控的目的，促进行政事业单位的内部控制建设。
（二）BSC绩效评价体系在行政事业单位实务运行中的难点及局限性。通过对传统的绩效评价体系如预算执行率和平衡计分卡绩效评价体系的过程分析，发现传统绩效评价体系和平衡计分卡整体绩效评价体系在执行力和发展方面反映出来的结果和趋势存在很大的不同，传统的绩效评价体系如执行率只是单纯从单个项目出发，局限性比较大，而平衡计分卡更多地考虑了财务绩效指标和非财务绩效指标相结合的整体绩效的执行情况。但是由于传统观念根深蒂固，从预算执行率单个项目的考量走入平衡计分卡整体绩效评价系统，需要在实践中探索，真正从单纯站在核算角度转变为站在管理的角度来考量实际问题。同时，由于平衡计分卡绩效评价体系对专业技术要求高，工作量大，操作难度高，实施成本高，行政事业单位缺少专业人员岗位，从头到尾执行的难度很大，全员参与的积极性不高。对人员培训及可持续发展的修正和完善还有很长的路要走。
六、结论
综上所述，构建由平衡计分卡四个维度参与的行政事业单位整体绩效评价体系，比传统意义上的单纯评价财务指标预算执行率有着根本的不同。平衡计分卡理论是一个不断发展的过程，创新性地把平衡计分卡引入行政事业单位整体绩效目标中，充分考虑了行政事业单位整体绩效目标执行的可操作性，能够使行政事业单位的绩效目标管理进入良性循环，促进单位的长久发展。S
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